限制个人或团体在竞选期间可以在政治交流中投入的资金数额，势必会限制所讨论议题的数量、政治探讨的深度、所能达到的听众范围，因而最终减少政治表达的数量。这是因为在今日的大众社会内，几乎每一种交流思想的手段都要求金钱。
想想也对，我想花钱上电视表达自己的想法，这纯粹是我自己的事，怎么能不让我花这个钱呢？政府也不能因为别人的钱不如我多、上不了电视，就不让我花钱说话。法院认为，政府无权为了拉平政治影响力而限制开支：“政府可以为了提高我们社会中一部分人的声音，而限制另一部分人的声音——这种想法完全背离了第一修正案。”总之，我的言论我做主；我想说就说，花多少钱唠叨多久是我自己的事，政府管不着。任何人都无权嫌我说多了，就让我闭嘴。
但和开支不同的是，捐款可以收到限制。虽然捐款也是捐赠人的一种表达，但这种表达自由和捐赠数额关系不大。再说捐多了，可能绑架候选人，变成贿选腐败。因此，限制捐款数额有助于阻止“因大额个人政治献金所造成的实际或表象上的腐败”；“如果提供巨额献金是为了获取来自现任与未来官员的政治等价交换，我们代议民主体制的诚信就会遭到破坏。”因此，最高法院维持了捐款限制的合宪性。
需要注意的是，捐款限制仅适用于针对特定候选人的政治献金，这类开支“用于以明确话语支持一个可清楚认定的候选人”。换言之，只要在竞选宣传中不放出“请投特朗普一票”这类赤裸裸的“雷词”（magic words），那么竞选广告及其开支就属于不受立法规制的“议题宣传”。譬如我建立一个基金会专门宣传公民持枪的权利，政府总不能不让我这么做，尽管我宣传的政治立场和特朗普一致，客观上也很可能帮助他获得更多的选票，因为我对事不对人。只有在我明确宣传投谁谁谁的票，我接受的捐款才受联邦立法限制。
历年来，最高法院一直维持区分捐款—开支的逻辑。在1985年的判例中，最高法院宣布《总统选举资金法》对PACs规定的开支限制违宪。（注9）在1996年的判例中，最高法院撤销了限制政党候选人选举开支的联邦立法。（注10）既然最高法院判决开支上限违宪，国会取消了不接受联邦资金的竞选开支上限，但仍然严格限制PAC可以收钱的对象及其捐助上限。开支无上限意味着利益集团可以把钱投入竞选，因而“软钱”这个类别自此之后就已存在，只不过数量一直很少。1993-94年，美国竞选大概总共有1亿软钱。2001-2002年，上升到4.2亿；两党大致相当，共和党略多。2008年，美国联邦竞选大约花了40亿美元，其中90%都是个人捐献，或者是直接给候选人或政党，或者是通过PAC。独立开支的软钱只有大约2.8亿美元，占总数的7%。
但是到2010年前后，这种情况因为最高法院的保守判决而发生剧烈变化。
三、《两党竞选改革法》及其影响
2002年，国会制定《两党竞选改革法》（Bipartisan Campaign Reform Act），主要回应三个方面的问题。一是受州法而非联邦法律规制的软钱增加迅猛，主要用于选民登记动员、一般政党广告等混合项目。二是软钱开始进入不直接告诉选民如何选择政策的“议题广告”。三是软钱规制存在一些漏洞，被企业和工会钻了空子。为了解决软钱问题，《竞选改革法》既禁止全国政党委员会筹集或花费软钱，也禁止各州和地方政党委员会用软钱影响联邦选举。同时，它也禁止企业或工会在初选30天或大选60天内花钱资助“竞选交流”（electioneering communications），也就是对联邦候选人指名道姓的广播或有线广告，但不包括（1）纯粹是为了传播政治理念而成立且（2）没有接受营利企业或工会资助的非营利机构。另外，非盈利的免税组织也不受FEC规制，只要它们没有和特定候选人协调，或明确主张其胜选或败选。
《竞选改革法》的本意无疑是要解决软钱泛滥等竞选资金问题，但是从实际效果来看，即便没有后来的司法障碍，它也不仅没有实现初衷，而且还产生了意想不到的后果。2000年之前，政党活动经费的一半来自没有上限的“软钱”，但是《两党竞选法》完全禁止政党接受任何软钱，进一步助长候选人的独立性并削弱政党的资源和影响力。2004年大选，两党似乎能通过更多的个人捐助弥补其所失去的软钱，因为立法同时提高了个人捐助给政党的上限。但即便在2010年遭遇司法挑战之前，立法也已经在效果上导致政党之外的独立竞选开支呈爆炸式增长。2000-2008年两次总统选举之间，政党与候选人之外的“第三方”开支猛增555%，到2012年又增长207%。从前给政党的钱，现在由第三方独立开支，政党开支则严重萎缩。
因此，《竞选改革法》的实际效果可能只是把软钱从党内转向党外；第三方表面上和政党没有隶属关系，却一样是为了竞选而存在的“影子政党”。虽然这类捐助不能免税，但上不封顶，其使用目的和方式都和软钱大同小异。法律实施后，两大党的回应正是建立私人或组织的“影子政党”。它们虽然在法律上和正式的政党保持独立，发挥的功能却几乎一样，包括无限制接受捐款、做竞选广告、组织志愿者网络、登记选民等。事实上，这项法律的后果还是对大党有利，因为大党容易消化新法带来的成本，如公开、监督、法律咨询和规避策略。小党和独立候选人则不易克服这些成本。
四、竞选改革系列案及其政治后果
《竞选改革法》虽然明明写着是“两党”共识，但实施后马上受到共和党的挑战。第一位挑战者正是五年后担任参议院共和党领袖近20年的麦康奈尔，从此揭开了竞选改革系列案的序幕。最高法院原先判决该法合宪，但是随着温和派大法官奥康娜的退休，换上了更为保守的大法官阿利托，最高法院对《竞选改革法》的重新检验终于为超级PACs和软钱泛滥大开绿灯。
在2003年的“竞选改革第一案”，（注12）最高法院以5:4维持了国会《竞选改革法》对软钱的管制，并限制了不受立法限制的“议题宣传”范围，因为有些所谓的“议题宣传”只是穿了“黄马甲”的候选人宣传。譬如1996年选举前夕，有一个政治广告攻击蒙大拿州的国会候选人比尔•耶罗泰尔：“比尔鼓吹家庭价值，但却对妻子不忠……他谈论法律与秩序，自己却曾是一个重罪犯……打电话给比尔，告诉他得支持家庭价值。”这则广告貌似宣传的是“家庭价值”，而没有直接说出“别投耶罗泰尔！”，但其实就是一则针对候选人的负面宣传。因此，最高法院要求采用“常识判断法”，一则政治广告是否构成“候选人宣传”要看其实际效果，而不是机械搬用“竞选资金案”中的“雷词”鉴定法敷衍了事。
但请注意，这是一个5:4的判决，其稳定性是脆弱的。当时，最高法院已经趋向保守，但中间偏右的女大法官奥康娜认同管制软钱的必要性，站在了多数意见这边。在她2006年初离任后，小布什总统任命激进右翼阿利托接班，最高法院的多数仿佛突然换了一张面孔。在次年的“第二案”，（注13）5:4调了个个儿。虽然多数意见没有否定《竞选改革法》，但“议题宣传”的界定标准又回到了“雷词”法。只有宣传广告明确支持或者反对某一位候选人，才适用《竞选资金改革法》的限制条款，从而将绝大多数伪装的“议题宣传”排除出新法的适用范围。
如果说“第二案”只是在“议题宣传”的界定上做文章，那么2010年的“第三案”（“公民联盟案”）就没那么客气了。最高法院以同样的5:4微弱多数判决，《竞选改革法》中禁止企业与工会独立开支的条款违宪。（注14）案件起因是一部抨击希拉里的政治纪录片要做宣传广告，但是希拉里正在竞选民主党总统候选人，因而广告属于初选30天内不得资助的“竞选交流”。非赢利组织“公民联盟”上法院要求禁止《两党竞选改革法》干预影片的广告，但是遭到地区法院拒绝。最高法院则认为PACs受到的规制过于严格，不仅其设立相当困难，而且也不能替代企业说话，因为PACs并非企业本身，因而判决第一修正案不允许国会根据政治言论的内容和企业身份而区别对待“竞选交流”。当然，企业捐款可以受到限制，且必须履行公开义务，但是企业用自己的资金直接参与政治对话的自由不得受到限制。
最高法院多数意见认为，《竞选改革法》的目的是为了连任者的自我保护，因为它限制了挑战者获得捐助的渠道，也削弱了政党的资金来源，但是这个说法未必能成立，因为在这一法案通过前，在具有实质竞争的众议员选举中，竞选连任者的选举开支要比挑战者高70%，因而维持原状对于他们来说应该风险更小。最高法院同时认为，限制硬钱的目的是防止政治腐败，但这个理由并不适用于企业或工会对独立开支的捐献。只要独立开支和候选人没有直接沟通、协调或协商，就像本案原告所作的电影广告那样，候选人不会觉得自己亏欠捐助人，加上即便独立开销也必须公开透明，因而不会产生权钱交易等政治腐败。
判决下达后，共和党欢呼“第一修正案的胜利”。奥巴马总统则谴责这起判决让石油公司、华尔街银行、保险公司等庞大利益集团压倒平民老百姓的声音。75万人联署要求修宪，明确规定第一修正案不保护赢利企业，但美国联邦修宪难于上青天，这样的动议当然不可能实现。
“公民联盟案”判决下达后，（上）文所说的超级PAC应运而生。它们是独立候选人和政党之外的开支委员会，代表个人、企业、工会或团体明确宣传应该选举或拒绝选举特定的联邦候选人。只要没有和候选人协调，超级PAC就可以从个人和企业捐助人筹集无上限的资金用于竞选广告。候选人可以参与超级PAC组织的募捐活动并讲话，只是捐助必须符合立法规定的个人5000美元上限，企业或工会则不可捐助。在2012年的总统选举中，超级PAC已经花了5.7亿。到2024年，哈里斯和特朗普的竞选委员会以及和他们相关的PACs总共筹集了25亿，其中哈里斯14亿，特朗普11亿。
竞选开支无上限的司法解释彻底堵死了《竞选改革法》的实现目标之路，而这种情况在最高法院进一步保守化的大趋势下难以改变。《竞选改革法》还规定，两年内个人捐赠给所有联邦候选人的数额不得超过4.62万美元，对全国性政党委员会或PAC的捐助则不得超过7万美元。在2014年的“第四案”，（注15）最高法院再次以5:4判决，两年累计限制侵犯了公民“最基本的第一修正案”权利。法院鉴定开支限制是否合宪的分界点仍然是政治腐败：既然政治捐献数额再大也不能控制掌权者履行公共职责，或对当选官员或政党施加影响，两年累计限制就没有正当理由。至此，美国竞选资金的立法改革的手脚就被司法以宪法的名义完全捆住了。
注释：
注1：Bret Shaw, It’s the End of the World as We Know It (and I Feel Fine): How Comparative Campaign Finance Suggests that Citizens United May Not Be the End of the World … and That the United States Should Consider Other Policy Alternatives, 31 Arizona Journal of International and Comparative Law 159 (2014).
注2：A. Okun, Equality and Efficiency: The Big Tradeoff, Brookings Institution (1975).
注3：参考Andrew C. Geddis, Campaign Finance Reform After McCain-Feingold: The More Speech-More Competition Solution, 16 Journal of Law & Politics 571 (2000).
注4：Stephen Ansolabehere, Arizona Free Enterprise v. Bennett and the Problem of Campaign Finance, 2011 Supreme Court Review 39 (2011).
注5：Geddis, Campaign Finance Reform After McCain-Feingold: The More Speech-More Competition Solution.
注6：参见Stephen Breyer, Active Liberty∶ Interpreting Our Democratic Constitution, Knopf (2005), p. 43.
注7：Sarah Bryner and Brendan Glavin, Total 2024 election spending projected to exceed previous record, October 8, 2024, https://www.opensecrets.org/news/2024/10/total-2024-election-spending-projected-to-exceed-previous-record/.
注8：Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976).
注9：California Medical Association v. Federal Election Commission, 453 U.S. 182 (1981); FEC v. National Conservative PAC, 470 U.S. 480 (1985).
注10：Colorado Republican Federal Campaign Committee v. Federal Election Commission, 518 U.S. 604 (1996).
注11：Michael S. Kang, The Hydraulics and Politics of Party Regulation, 91 Iowa Law Review 131 (2005).
注12：McConnell v. Federal Election Commission, 540 U.S. 93 (2003).
注13：Federal Election Commission v. Wisconsin Right to Life, Inc., 551 U.S. 449 (2007).
注14：Citizen United v. Federal Election Commission, 558 U.S. 50 (2010).
注15：McCutcheon v. Federal Election Commission, 572 U.S. 185 (2014).
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