1788年大选前夕，华盛顿在自己家里大宴宾客，颇有点九十年代中国村官选举的味道。按照现代发达民主国家的标准，华盛顿的选前宴请可能已构成“贿选”。当然，比起2024年大选的最后两周，马斯克每天向七个摇摆州的登记选民提供的“百万抽奖”诱惑，这连小儿科都算不上。随着资本主义工业的发展，美国金钱政治越来越普遍，金额也迅速攀升。1904年，纽约人寿保险悄悄向共和党全国委员会捐助了4.8万（折合现在125万）美金。为了防止美国民主被大企业“接管”，竞选资金的法律规制应运而生。1907年的蒂尔曼（Tillman）法案禁止企业和全国性银行捐助联邦竞选。1910-11年，国会立法要求参众两院选举的资金来源必须公开。1947年的塔夫特—哈特利法案进一步禁止工会和企业捐助联邦竞选，（注1）但这些努力似乎都无法遏制愈演愈烈的金钱政治。
1972年，一位保险业大亨给尼克松捐献了200万（相当于2016年的1100万）。这让美国社会群情激愤，并促发了新一轮竞选资金改革。但2016年，科赫（Koch）兄弟的政治网络捐献了8.9亿，却波澜不惊，可见美国政法界已经“躺平”，承认对控制涨势汹涌的竞选资金无能为力。宾州法官判决，马斯克的“百万抽奖”活动可以合法继续，因为他并没有说只有共和党的登记选民才能抽奖，民主党选民也可以的，因而活动性质是党派中立的，目的就是鼓励登记投票，而不构成收买共和党选民的“贿选”。然而，抽奖的前提条件是签署支持“言论自由”和持枪权的请愿书。尤其是第二条，谁不知道只有共和党右翼选民才会这么做呢？看来马克思又对了一次：胳膊拗不过大腿，经济基础毕竟决定着什么“选举民主”这样的上层建筑！
如（上）文所说，美国的竞选资金管理已经比让人眼花缭乱的税法还复杂，各种PACs还有硬钱、软钱、暗钱令人头晕目眩，为什么还是没能管住金钱政治呢？答案也许意想不到：因为言论自由——更准确地说，联邦最高法院对“言论自由”的解释。如一位经济学家所说，平等和效率是一大“折衷”，（注2）平等和自由也是如此。然而，言论自由本来是选举民主的必要条件。连话都不能随便说，该批评的不能批评，选民和候选人之间的正常交流动辄被界定为“拉票”，选民对不同候选人和政党纲领完全不了解，这样的“选举”怎么选？但恰恰因为在新闻私有化的自由国家，钱控制着媒体和舆论，“言论自由”和“一人一票”确实成了必须平衡的一大折衷。
一、竞选资金管理的主流模式
首先，介绍一下竞选资金管理的四种主流模式：两种公共来源，两种私人来源。（注3）毕竟，美国模式并非惟一的可能性，甚至并非发达民主国家的主流模式，而只能算是又一个“美国例外”。
第一种是无限捐款—完全公开的自由放任模式。它要求撤销一切竞选资金管制，捐助者要捐多少就捐多少，政党、候选人或第三方想怎么花就怎么花，但是无论捐钱还是花钱都必须完全透明，及时在网上公布。这种办法的好处是简单明了，也没有复杂办法可能带来的意想不到的后果。但美国经历本身表明，放任自由也不是办法，不仅在经济领域不可行，在政治竞选领域也不可取。如下所述，美国竞选资金的分布已极不均衡，自由放任只会加剧政治候选人之间的经费不平等。尤其是国会议员没有任期限制，连任者在资源上具有巨大优势。没有竞选限制，挑战者也许会有更多的捐助来源，但是连任者也一样，甚至可以得到更多。事实上，已经有数量不少的国会议员成了连任数十年的“资深老龟”，有的比独裁者任期还长。对于民主来说，这显然不是好事。至于资金公开，并不能实际上解决多少问题，甚至可能让本来就已经相当犬儒的选民加深金钱政治的印象。
第二种是公共资助模式，由国家资助所有拥有“显著”(substantial)选民比例——譬如5%——支持的候选人。美国法律也规定了这种模式，譬如总统候选人可以接受国家资金，但这样做的话接受私人资金和竞选开支就会很受局限，譬如2024年总统初选的开支上限是6179万（根据通胀因子调整）。由于进入初选的绝大多数候选人都能募集到比公共资金更多的私人资金，很少有人选择这种模式，正式总统候选人更是没有一个选择公共资助。2008年，联邦竞选的公共开支为2.4亿美元，只占总数的6%。（注4）在2024年总统选举的初选中，两大党共有20位不到的候选人，只有彭斯选择了公共资金。
即便对于不接受公共资助的候选人，国家也可以提供其配套资金，使之和其对手大致持平。这样做有助于打破美国政治的两党垄断，因为第三党在募集资金上首先就面临巨大劣势。例如1998年中期选举，161位非大党候选人超过了2%得票，其中58位处在实际上没有竞争的一党独大选区，但其余103位在具备两党竞争的选区，因而有机会当选。如果国家资助这些非大党候选人，可能会对两党竞争发挥实际作用。美国历史上，这种选区第三党得票最高的接近10%。然而，由于“显著支持”的5%阈值太高，符合享受公共资金条件的第三党候选人寥寥无几。要改变两党垄断格局，需要将此阈值降低到2-3%。（注5）目前，公共资助模式在美国仍不成气候。
第三种模式是给予免费政治广告时间。既然选举应该是拼影响力而不是拼钱，为什么不直接给免费播音时间呢？这种模式其实和第二种性质一样，但可能比给钱好，因为钱的用途不好控制，而且也很费钱。如果按每个众议院选区资助一位候选人算，也需要2亿多美元。免费电视时间则可以完全免费，因为广播媒介并不赋予电视任何财产权。既然它们是建立在联邦通讯委员会(FCC)要求的服务“公共利益、便利和需要”基础上，国会可以要求它们提供一定的免费时间作为许可条件。这种做法类似于1947年FCC建立的“公平原则”，但在1987年里根总统任内被废除。
英国、加拿大以及德国、法国等欧洲国家普遍采用这种模式，有效实现了多党资源平衡，也极大节省了竞选费用。例如在2002年中期选举，竞选众议院的议席要投入90万美元，参议院的议席的竞选则要480万美元。之所以这么昂贵，是因为美国电视广告成本当时已接近每分钟1万美元。相比之下，在英国和加拿大的议会选举中，竞选开支分别只有1.3万和4.3万美元，因为这些国家的电视台为竞选广告提供了免费或者低价位的广播时间。（注6）然而，这种模式在私有制传统悠久的美国却不看好。就和几乎没人选择国家资助一样，任何有实力的候选人都没有必要也不会选择接受免费电视时间。尤其是美国没有一家公共广播电视，所谓的“公共广播电台”（CBS）其实是一个非营利私人所有机构；虽然接受部分政府资金，但不到总收入的20%。私人拥有的广播电视似乎没有义务为政治宣传提供全天候的免费服务，何况候选人明明能筹集到大量资金，为什么要接受免费广告时间以及附带的各种法律限制呢？
既然两种公共来源都不成气候，美国竞选捐助最后就只剩下另一种私人来源管理模式：有限捐款—有限开支模式，但因为最高法院判决开支限制违宪，所以美国的竞选资金管理就变成有限捐款—无限开支模式。然而，开支无限必然意味着捐款实际上不可能有限，各种捐款会以不同名目变相进入选举竞争，于是就有了“硬钱”之外的各种“软钱”。第四种模式也就事实上蜕变成第一种模式：无限捐款—无限开支。下面，我们就来看看这种模式的形成过程。
二、《联邦竞选法》和“竞选资金案”
私人竞选经费主要有四个来源：候选人私产、非营利机构的捐助、企业等机构为了赢利目的提供的捐助、来自党报等财源的党产。十九世纪，美国党报一度是可观的党产，但媒体职业化之后早已风光不再。企业的营利性捐助容易滋生腐败，因而受到法律严格规制。因此，美国的竞选经费主要依赖前二者。如果候选人愿意花自己的钱竞选，显然没人管得着。2024年，前纽约市长布隆伯格为争取初选，一个月就花了10亿，全部都是他自己的钱。（注7）但花钱太多也有问题，譬如容易造成不公平竞争或政治腐败，至少让人看上去产生腐败的印象。
随着竞选成本越来越高，加上先前的规制收效有限，国会1972年制定了《联邦竞选法》（Federal Election Campaign Act），要求竞选资金完全公开。为了解决上述问题，《联邦竞选法》规定了三类措施。一是限制竞选开支，后来被判决违宪；二是限制政治捐助，迫使政党或候选人的财政支持多元化，譬如一个50万美元的竞选必须来自至少500个人或100个企业；三是迫使企业和捐助机构相分离，企业或工会不得直接捐助，而必须通过PAC。
1974年的修正案从根本上重塑了竞选资金的立法体制，设立了联邦选举委员会（FEC），主要任务是监管竞选资金。绝大多数西方国家都限制竞选开支，美国也如法炮制，禁止企业和工会直接捐助，只能设立PACs，并限制个人和PACs的捐助数量。修改后的联邦立法规定了（1）竞选捐款上限：个人或者团体向联邦候选人的政治捐款不得超过1000美元，政党委员会的捐款不得超过5000美元，而每位捐款者每年的捐款总额则不得超过25000美元；（2）竞选开支限制：个人投入候选人竞选活动的开支不得超过1000美元；（3）候选人从个人或者家族资金中所提取的开支上限，其中总统候选人的上限是5万美元。然而，竞选开支限制却被最高法院判决违宪。
1976年的“竞选资金案”是这个领域的判例里程碑，（注8）不仅塑造了这个领域延续至今的司法逻辑，而且为改变美国竞选资金管理的改革方向埋下伏笔。最高法院开篇即认定政治捐款与开支是第一修正案保护的政治言论：“本法案的捐款与开支限制运行于第一修正案中最根本活动的领域，有关公共议题讨论以及候选人资格的辩论是我们宪法所建立的政府体制运作的必要条件。”换言之，钱就是言论，任何有影响力的传播都需要钱：
限制个人或团体在竞选期间可以在政治交流中投入的资金数额，势必会限制所讨论议题的数量、政治探讨的深度、所能达到的听众范围，因而最终减少政治表达的数量。这是因为在今日的大众社会内，几乎每一种交流思想的手段都要求金钱。
想想也对，我想花钱上电视表达自己的想法，这纯粹是我自己的事，怎么能不让我花这个钱呢？政府也不能因为别人的钱不如我多、上不了电视，就不让我花钱说话。法院认为，政府无权为了拉平政治影响力而限制开支：“政府可以为了提高我们社会中一部分人的声音，而限制另一部分人的声音——这种想法完全背离了第一修正案。”总之，我的言论我做主；我想说就说，花多少钱唠叨多久是我自己的事，政府管不着。任何人都无权嫌我说多了，就让我闭嘴。
但和开支不同的是，捐款可以收到限制。虽然捐款也是捐赠人的一种表达，但这种表达自由和捐赠数额关系不大。再说捐多了，可能绑架候选人，变成贿选腐败。因此，限制捐款数额有助于阻止“因大额个人政治献金所造成的实际或表象上的腐败”；“如果提供巨额献金是为了获取来自现任与未来官员的政治等价交换，我们代议民主体制的诚信就会遭到破坏。”因此，最高法院维持了捐款限制的合宪性。
需要注意的是，捐款限制仅适用于针对特定候选人的政治献金，这类开支“用于以明确话语支持一个可清楚认定的候选人”。换言之，只要在竞选宣传中不放出“请投特朗普一票”这类赤裸裸的“雷词”（magic words），那么竞选广告及其开支就属于不受立法规制的“议题宣传”。譬如我建立一个基金会专门宣传公民持枪的权利，政府总不能不让我这么做，尽管我宣传的政治立场和特朗普一致，客观上也很可能帮助他获得更多的选票，因为我对事不对人。只有在我明确宣传投谁谁谁的票，我接受的捐款才受联邦立法限制。
历年来，最高法院一直维持区分捐款—开支的逻辑。在1985年的判例中，最高法院宣布《总统选举资金法》对PACs规定的开支限制违宪。（注9）在1996年的判例中，最高法院撤销了限制政党候选人选举开支的联邦立法。（注10）既然最高法院判决开支上限违宪，国会取消了不接受联邦资金的竞选开支上限，但仍然严格限制PAC可以收钱的对象及其捐助上限。开支无上限意味着利益集团可以把钱投入竞选，因而“软钱”这个类别自此之后就已存在，只不过数量一直很少。1993-94年，美国竞选大概总共有1亿软钱。2001-2002年，上升到4.2亿；两党大致相当，共和党略多。2008年，美国联邦竞选大约花了40亿美元，其中90%都是个人捐献，或者是直接给候选人或政党，或者是通过PAC。独立开支的软钱只有大约2.8亿美元，占总数的7%。
但是到2010年前后，这种情况因为最高法院的保守判决而发生剧烈变化。
三、《两党竞选改革法》及其影响
2002年，国会制定《两党竞选改革法》（Bipartisan Campaign Reform Act），主要回应三个方面的问题。一是受州法而非联邦法律规制的软钱增加迅猛，主要用于选民登记动员、一般政党广告等混合项目。二是软钱开始进入不直接告诉选民如何选择政策的“议题广告”。三是软钱规制存在一些漏洞，被企业和工会钻了空子。为了解决软钱问题，《竞选改革法》既禁止全国政党委员会筹集或花费软钱，也禁止各州和地方政党委员会用软钱影响联邦选举。同时，它也禁止企业或工会在初选30天或大选60天内花钱资助“竞选交流”（electioneering communications），也就是对联邦候选人指名道姓的广播或有线广告，但不包括（1）纯粹是为了传播政治理念而成立且（2）没有接受营利企业或工会资助的非营利机构。另外，非盈利的免税组织也不受FEC规制，只要它们没有和特定候选人协调，或明确主张其胜选或败选。
《竞选改革法》的本意无疑是要解决软钱泛滥等竞选资金问题，但是从实际效果来看，即便没有后来的司法障碍，它也不仅没有实现初衷，而且还产生了意想不到的后果。2000年之前，政党活动经费的一半来自没有上限的“软钱”，但是《两党竞选法》完全禁止政党接受任何软钱，进一步助长候选人的独立性并削弱政党的资源和影响力。2004年大选，两党似乎能通过更多的个人捐助弥补其所失去的软钱，因为立法同时提高了个人捐助给政党的上限。但即便在2010年遭遇司法挑战之前，立法也已经在效果上导致政党之外的独立竞选开支呈爆炸式增长。2000-2008年两次总统选举之间，政党与候选人之外的“第三方”开支猛增555%，到2012年又增长207%。从前给政党的钱，现在由第三方独立开支，政党开支则严重萎缩。
因此，《竞选改革法》的实际效果可能只是把软钱从党内转向党外；第三方表面上和政党没有隶属关系，却一样是为了竞选而存在的“影子政党”。虽然这类捐助不能免税，但上不封顶，其使用目的和方式都和软钱大同小异。法律实施后，两大党的回应正是建立私人或组织的“影子政党”。它们虽然在法律上和正式的政党保持独立，发挥的功能却几乎一样，包括无限制接受捐款、做竞选广告、组织志愿者网络、登记选民等。事实上，这项法律的后果还是对大党有利，因为大党容易消化新法带来的成本，如公开、监督、法律咨询和规避策略。小党和独立候选人则不易克服这些成本。
四、竞选改革系列案及其政治后果
《竞选改革法》虽然明明写着是“两党”共识，但实施后马上受到共和党的挑战。第一位挑战者正是五年后担任参议院共和党领袖近20年的麦康奈尔，从此揭开了竞选改革系列案的序幕。最高法院原先判决该法合宪，但是随着温和派大法官奥康娜的退休，换上了更为保守的大法官阿利托，最高法院对《竞选改革法》的重新检验终于为超级PACs和软钱泛滥大开绿灯。
在2003年的“竞选改革第一案”，（注12）最高法院以5:4维持了国会《竞选改革法》对软钱的管制，并限制了不受立法限制的“议题宣传”范围，因为有些所谓的“议题宣传”只是穿了“黄马甲”的候选人宣传。譬如1996年选举前夕，有一个政治广告攻击蒙大拿州的国会候选人比尔•耶罗泰尔：“比尔鼓吹家庭价值，但却对妻子不忠……他谈论法律与秩序，自己却曾是一个重罪犯……打电话给比尔，告诉他得支持家庭价值。”这则广告貌似宣传的是“家庭价值”，而没有直接说出“别投耶罗泰尔！”，但其实就是一则针对候选人的负面宣传。因此，最高法院要求采用“常识判断法”，一则政治广告是否构成“候选人宣传”要看其实际效果，而不是机械搬用“竞选资金案”中的“雷词”鉴定法敷衍了事。
但请注意，这是一个5:4的判决，其稳定性是脆弱的。当时，最高法院已经趋向保守，但中间偏右的女大法官奥康娜认同管制软钱的必要性，站在了多数意见这边。在她2006年初离任后，小布什总统任命激进右翼阿利托接班，最高法院的多数仿佛突然换了一张面孔。在次年的“第二案”，（注13）5:4调了个个儿。虽然多数意见没有否定《竞选改革法》，但“议题宣传”的界定标准又回到了“雷词”法。只有宣传广告明确支持或者反对某一位候选人，才适用《竞选资金改革法》的限制条款，从而将绝大多数伪装的“议题宣传”排除出新法的适用范围。
如果说“第二案”只是在“议题宣传”的界定上做文章，那么2010年的“第三案”（“公民联盟案”）就没那么客气了。最高法院以同样的5:4微弱多数判决，《竞选改革法》中禁止企业与工会独立开支的条款违宪。（注14）案件起因是一部抨击希拉里的政治纪录片要做宣传广告，但是希拉里正在竞选民主党总统候选人，因而广告属于初选30天内不得资助的“竞选交流”。非赢利组织“公民联盟”上法院要求禁止《两党竞选改革法》干预影片的广告，但是遭到地区法院拒绝。最高法院则认为PACs受到的规制过于严格，不仅其设立相当困难，而且也不能替代企业说话，因为PACs并非企业本身，因而判决第一修正案不允许国会根据政治言论的内容和企业身份而区别对待“竞选交流”。当然，企业捐款可以受到限制，且必须履行公开义务，但是企业用自己的资金直接参与政治对话的自由不得受到限制。
最高法院多数意见认为，《竞选改革法》的目的是为了连任者的自我保护，因为它限制了挑战者获得捐助的渠道，也削弱了政党的资金来源，但是这个说法未必能成立，因为在这一法案通过前，在具有实质竞争的众议员选举中，竞选连任者的选举开支要比挑战者高70%，因而维持原状对于他们来说应该风险更小。最高法院同时认为，限制硬钱的目的是防止政治腐败，但这个理由并不适用于企业或工会对独立开支的捐献。只要独立开支和候选人没有直接沟通、协调或协商，就像本案原告所作的电影广告那样，候选人不会觉得自己亏欠捐助人，加上即便独立开销也必须公开透明，因而不会产生权钱交易等政治腐败。
判决下达后，共和党欢呼“第一修正案的胜利”。奥巴马总统则谴责这起判决让石油公司、华尔街银行、保险公司等庞大利益集团压倒平民老百姓的声音。75万人联署要求修宪，明确规定第一修正案不保护赢利企业，但美国联邦修宪难于上青天，这样的动议当然不可能实现。
“公民联盟案”判决下达后，（上）文所说的超级PAC应运而生。它们是独立候选人和政党之外的开支委员会，代表个人、企业、工会或团体明确宣传应该选举或拒绝选举特定的联邦候选人。只要没有和候选人协调，超级PAC就可以从个人和企业捐助人筹集无上限的资金用于竞选广告。候选人可以参与超级PAC组织的募捐活动并讲话，只是捐助必须符合立法规定的个人5000美元上限，企业或工会则不可捐助。在2012年的总统选举中，超级PAC已经花了5.7亿。到2024年，哈里斯和特朗普的竞选委员会以及和他们相关的PACs总共筹集了25亿，其中哈里斯14亿，特朗普11亿。
竞选开支无上限的司法解释彻底堵死了《竞选改革法》的实现目标之路，而这种情况在最高法院进一步保守化的大趋势下难以改变。《竞选改革法》还规定，两年内个人捐赠给所有联邦候选人的数额不得超过4.62万美元，对全国性政党委员会或PAC的捐助则不得超过7万美元。在2014年的“第四案”，（注15）最高法院再次以5:4判决，两年累计限制侵犯了公民“最基本的第一修正案”权利。法院鉴定开支限制是否合宪的分界点仍然是政治腐败：既然政治捐献数额再大也不能控制掌权者履行公共职责，或对当选官员或政党施加影响，两年累计限制就没有正当理由。至此，美国竞选资金的立法改革的手脚就被司法以宪法的名义完全捆住了。
注释：
注1：Bret Shaw, It’s the End of the World as We Know It (and I Feel Fine): How Comparative Campaign Finance Suggests that Citizens United May Not Be the End of the World … and That the United States Should Consider Other Policy Alternatives, 31 Arizona Journal of International and Comparative Law 159 (2014).
注2：A. Okun, Equality and Efficiency: The Big Tradeoff, Brookings Institution (1975).
注3：参考Andrew C. Geddis, Campaign Finance Reform After McCain-Feingold: The More Speech-More Competition Solution, 16 Journal of Law & Politics 571 (2000).
注4：Stephen Ansolabehere, Arizona Free Enterprise v. Bennett and the Problem of Campaign Finance, 2011 Supreme Court Review 39 (2011).
注5：Geddis, Campaign Finance Reform After McCain-Feingold: The More Speech-More Competition Solution.
注6：参见Stephen Breyer, Active Liberty∶ Interpreting Our Democratic Constitution, Knopf (2005), p. 43.
注7：Sarah Bryner and Brendan Glavin, Total 2024 election spending projected to exceed previous record, October 8, 2024, https://www.opensecrets.org/news/2024/10/total-2024-election-spending-projected-to-exceed-previous-record/.
注8：Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976).
注9：California Medical Association v. Federal Election Commission, 453 U.S. 182 (1981); FEC v. National Conservative PAC, 470 U.S. 480 (1985).
注10：Colorado Republican Federal Campaign Committee v. Federal Election Commission, 518 U.S. 604 (1996).
注11：Michael S. Kang, The Hydraulics and Politics of Party Regulation, 91 Iowa Law Review 131 (2005).
注12：McConnell v. Federal Election Commission, 540 U.S. 93 (2003).
注13：Federal Election Commission v. Wisconsin Right to Life, Inc., 551 U.S. 449 (2007).
注14：Citizen United v. Federal Election Commission, 558 U.S. 50 (2010).
注15：McCutcheon v. Federal Election Commission, 572 U.S. 185 (2014).
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