【编者按】本文为秦晖先生在天则经济研究所2014“新年期许”论坛上的发言实录，作者授权FT中文网发布。

我觉得去年一年是非常戏剧性的，上半年可以用“七个不讲”来概括，下半年可以用“六十个要改”来概括。这个转折让人晕头转向，因此也引起了无数的猜测。这个过程我觉得非常有意思，春天发生的“七不讲”，使春天似乎不像春天；而秋天出现“六十个要改”，使秋天又有点像春天了，于是重新预言中国的未来又成了一大热点。

其实未来是不确定的。我不想说是悲观还是乐观，我只是说不确定。应该说这“六十个要改”，比起“七不讲”，不管怎么说总是要更好，或者说给人的想象空间更大。这“六十个要改”的核心就是要发挥市场经济的决定性作用，这也是以前官方没有提到的。很多朋友都说，这是他们做了工作的结果，我相信也的确是这样。

现在我们要认真分析一下这个话。这个话当然是没错的，但是假如说这句话意味着要让中国经济进一步市场化的话，这就有一个这“进一步”究竟该从哪里切入的问题。总体来讲，我们国家的经济改革一直都是以市场化为方向，已经走了30多年的路程，应该说进展还是相当可观的。今天要讲我们中国不是市场经济，已经是比较难说了。当然，一些西方国家仍然不承认中国的市场经济国家地位，我觉得这可能和他们的贸易保护主义有关。

西方国家在福利与自由之间的选择

那么什么叫做市场经济国家呢？如果说西方是市场经济国家的话，西方内部的差异其实是很大的。有像瑞典那样的，几乎就是社会主义国家——我讲的是社会主义党执政的国家（我们翻译成“社会党”，这个翻译是不对的，你看英文原词，就是“社会主义党”，不是“社会党”），那是从摇篮到坟墓的福利国家。当然也有美国这样的，美国是西方到现在为止少数几个没有全民健保的国家，所以奥巴马要改革。当然，这里不涉及全民健保好不好，这个问题有很大争议。我只是说，西方这两者有很大差异。相对于瑞典这种类型，美国一般被认为是比较偏向自由放任或者是自由竞争的典型。

但如果讲经济体的话，还有比美国更自由的，那就是我们的香港。

大家知道，这些年国际经济自由度排名中，香港往往是超过美国的，而且我们也知道，用衡量自由竞争的不少指标看，比如说赋税是高还是低，香港是很低税的国家。再比如说一般老百姓对高基尼系数的容忍度，香港也是最高的，香港的基尼系数的确就是很高，但是一般人都不谈这个事。但是，即使是香港这样全世界最市场经济、最自由，或者用我们以前传统讲叫做最资本主义化的地方，其实用大陆中国人的眼光看，它已经很“社会主义”了。我们大家知道，香港已经实行了英国式的全民健保，香港义务教育不但有，而且义务教育资源分配的公平性比大陆好太多。而且我们知道，现在大陆搞的所谓的保障性住房、廉租房，就是所谓的公屋，也是从香港学来的，当然在我们制度背景下学走样了，这是另外一个问题。

中国既缺福利，也少自由

那么有一个现象就很有意思。假如说在改革初年，香港吸引人的地方是它有很多市场机会，很多人跑到香港是去追求资本主义的竞争机会，那么现在香港的资本家宁可跑到大陆来“剥削”工人早已经是司空见惯的常识。反过来讲，中国人现在很愿意跑到香港，香港人觉得就是去和他们抢福利的。最近有两个最典型的例子，一个就是2011年所谓大陆“双非”孕妇大量涌入香港生孩子的事，所谓“双非”就是父母都不是香港人的，纯粹的大陆孕妇要跑到香港生孩子。为什么？这是追求市场竞争？当然不是，香港人说这是在和我们争福利。后来又发生大陆大量的学童跑到香港上学，原因就是香港的义务教育不但不收费，而且教育质量很高，更重要的是不歧视外来人（比比大陆的农民工？）。这就非常有意思了：一个全世界最资本主义的经济体，在中国人看来居然是追求社会主义优越性的天堂。

这是不是可以说，中国就是全世界最资本主义、最自由、最市场化的呢？当然也不是。我们也看到另外一个现象，那就是尽管我们搞了30多年的市场化，但是我们的企业家，我们的有钱人，我们的资本所有者，仍然有非常强烈的不安全感，尤其是最近这些年，他们大量向外移民，向外转移资产，而且他们转移资产目的很奇怪。我刚才讲，香港是世界上最自由的经济体，征税很少，但是中国这些富人很少往香港转移资产。原因是什么？香港太近了，他们还觉得不安全。他们愿意去哪些地方呢？愿意去澳大利亚，愿意去加拿大。我们知道，这两个国家是工党长期执政，福利色彩非常浓，都是高福利、高税收的地方。对于这些资本家来讲，高税收对他们是不利，但是至少税后财产是可以有保障的，那些地方没有强制拆迁，那些地方没有以唱红打黑为理由给你抄家没产，那个地方也没有国进民退，那个地方就是高税收，税收以后你的财产是有保障的。所以，我们看到一个非常有趣的现象：中国资本家到世界上最社会主义的地方保全资产，而中国的老百姓到世界上最资本主义的地方寻找社会保障和公共福利。这说明什么呢？这说明在相对意义上，我们既没有社会主义，也没有市场经济，或者说我们自由也少、福利也少。

给“社会主义市场经济”赋予新解——限权问责

因此，我就想到一个问题。最近我参加好几次会，很多朋友表达了这么一个意见，说既然这“六十条”给了我们很多期待，我们最好是顺着杆爬，不要逆着来，最好用政府能够接受的语言来表述我们的一些期许，不要说一些他们不能接受的话。我们有一位朋友怀着非常支持政府的动机，但是他创造了一个新名词叫做“新权威主义”。按照他的说法，中国是实行“新权威主义”最优秀的典范，而且是一届比一届好，邓小平是1.0版本，后来又有2.0、3.0版本，现在“新权威主义”已经到了尽善尽美的程度。但是有一位和官方走得比较近的人说，你这个意思上面很喜欢听，但是这个词上面是不会用的，因为这个词和他们习惯用的词不一样。

我现在就想用一个他们非常喜欢用的词，那就是这“六十条”也讲了的，我们三十年来一直在讲的，那就是“社会主义市场经济”。我觉得，对社会主义市场经济，解释有多种多样。对于有些朋友来讲，社会主义市场经济的“社会主义”只是烟幕弹，其实他们只想搞市场经济。对于另外一些朋友来讲，“社会主义”却是一个紧箍咒，或者是一个控制市场的“鸟笼经济”。

我刚才讲了，中国既缺社会主义——我这里讲的社会主义当然是为老百姓提供服务的社会主义——也缺市场经济，或者具体说，既缺自由也缺福利，那社会主义市场经济有什么不好呢？我觉得，要社会主义就是要加强民众对政府的问责，至少政府责任不能低于世界最自由的经济体，比如香港；要市场经济就意味着限制政府权力，政府权力不能大于从摇篮到坟墓的瑞典。如果沿着市场经济的道路不断限制政府权力，沿着社会主义的道路不断追问政府责任，中国朝着宪政（宪政的要义就是权责对应、契约政府）道路就不远。

现在很多人讲社会主义市场经济，和上面所说的理解却是相反的。他们认为市场经济意味着给政府推卸责任，而社会主义意味着扩张政府的权力，这样的“社会主义市场经济”和我们期许就会越来越远。我现在讲，这个世界上已经没有资本主义和社会主义的矛盾，两者是完全可以结合起来的，这个比例可以是从1%-99%，像香港、美国和瑞典那样，从社会主义很少到社会主义很多，都是可以的。

但真正的区别就在于我刚才讲的两种“社会主义市场经济”的区别，这个距离非常之大，而且几乎是对立的。怎么解释呢？就是一些民主国家，老百姓只授予它“市场经济的权力”，却要求他承担“社会主义的责任”。而另一些国家却相反，统治者拥有社会主义甚至“超社会主义的权力”，但却只愿意承担“市场经济的责任”，甚至连市场经济的责任都不愿意承担。一讲责任，他要跟西方比。比如最近我们讲养老，很多人都说西方人要推卸养老责任，我们当然也要推卸。但是，你怎么不讲西方政府是有限政府，而你这个政府是无限政府？西方政府不能承担的责任你也不能承担，那西方政府不能有的权力，你为什么要有？对于无限政府就要无限问责，在我看来就是要这样，这责要问到他负不起为止。

对于我来讲，所谓的社会主义市场经济，就是政府只应该有“市场经济的权力”，而我们应该对它进行“社会主义的问责”。当然你可以说这是做不到的，这的确是做不到的。但是这作为一个讨价还价的砝码，是必须有的，没有这个砝码就压不出权责对应这个我们希望的结果来。

因此，我不认为“社会主义”只是烟雾弹，它是完全可以讲的，而且它可以成为我们对政府进行问责的一个理直气壮的理由。我们这个政府以前讲“五不搞”，后来又讲“七不讲”，以后可能还会发出四十个不讲，乃至一千个不讲，但它不可能不讲社会主义吧？既然他还是要讲社会主义，为什么我们不顺着杆子爬呢？就对它进行社会主义问责，要求它承担比“资本主义国家”大得多的责任，承担了理所当然，民众不必“谢恩”，不承担你就没有合法性，承担不起想要卸责，你就必须先限权，这不是顺理成章吗？

所以，我觉得我们是有希望的。至于是乐观还是悲观？这个事情不是算命能够算出来的，就看我们的努力。

（注：本文仅代表作者个人观点。秦晖先生为清华大学人文学院历史系教授、博士生导师，美国哈佛大学费正清中心客座研究员，哈佛燕京学社访问学者，主要研究方向为农民史、经济史、改革与现代化等，著有《传统十论：本土社会的制度、文化及其变革》、《农民中国：历史反思与现实选择》、《共同的底线》等。本文编辑王昉 [email protected]）

【编者按】2012年年末，FT中文网曾刊发韦森教授文章《预算法》修订风雨与中国财税改革。作为《预算法》修改的推动者，韦森教授在2012年的文章中强调从财政体制改革来推动中国的政治体制改革。

一年过去了，中共新领导人上台，并十八届三中全会后推出了全面改革的方案，并将“落实税收法定原则”写入了《决定》。在接受《第一财经日报》采访时，韦森教授详述了2013年他所亲历和耳闻的《预算法》修订历程，并向中国未来的国家治理体系的现代化提出了诸多可行的建议。经韦森教授授权，FT中文网独家发表这篇访谈的全稿，希望推动公共讨论。

即将过去的一年里，《预算法》的修订从外界来看似乎悄无声息，但实际上内部动静不小。复旦大学经济学教授韦森第一次公开详述了2013年他所亲历和耳闻的《预算法》修订历程，并向我国未来的国家治理体系的现代化提出了诸多可行的建议。

记者：又一年过去了，去年您提到的《预算法》的修订有何进展？

韦森：在即将过去的一年里，我们一直在与有关方面进行着沟通，密切关注着预算法修订的进展。本来2013年年初就有人传出风来说会在4月15日召开的十二届全国人大常委会上三审《预算法修正案》“二审稿”，但4月下旬召开全国人大常委会会议议程中，并未如部分全国人大人士希望的那样对《预算法修正案》进行三审。会后，全国人大财经委有关人士曾告诉《财经》记者说，将在2013年8月三审“二审稿”，但8月份人大常委会仍然没有把三审“二审稿”列入议程。后来又有消息说预算法审议将推迟到中十八届三中全会之后。最近又不断有消息传来说，全国人大不久要重启“预算法”修改议程了。就连全国人大财经委副主任委员吴晓灵女士在12月14日在第二届三亚财经论坛上发言中也敦促尽快重启预算法修订，并在最近一直呼吁未来财税改革应通过法制轨道加强行政问责，认为“只有通过立法让财政公开透明才能够问责，才能够更有效的解决财政预算的评估问题”。

事实上，今年以来，我也与几位财政学和税法学的教授和专家一直保持着沟通，几次想再召开一次有关预算法修订的专门理论讨论会。但是，鉴于人大常委会一直没有重启《预算法》修改的议程，如果“二审稿”不做任何修改就再次“上会”审议，我们觉得开专门理论讨论会的意义不大。对“二审稿”的意见，我们二十多位教授在2011年写给全国人大常委会的修改意见中都提了，在没有看到《预算法修正案》的新的修改稿之前，我们自己再开会讨论也没有任何意思，所以也就一直拖了下来，至今没有召开。

央行国库库底资金与财政体制的问题

另外今年值得注意的一个动向是“盘活央行国库库底资金问题”。在2013年4月下旬，财政部又提出了在央行国库中的库底资金现金管理问题，要求盘活数万亿“趴在”央行国库不动的“库底资金”，并于4月23日在资金市场上第一次拍卖400亿元出去。 2013年5月份以来，李克强总理也在几次场合中讲到要盘活财政库底资金，并于7月3日主持了国务院常务会议，会议的主要议题就是“盘活库底资金”，号召各级政府“把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节”上。7月15日，财政部预算司又发布了“关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知”， 这实际上是在敦促大家快点花钱。

今年五、六月份，当读到财政部要求盘活国库库底资金的消息时，我当时的第一直观反应就是，这个问题可能与多年来我们的“央行经理国库”的管理体制有关。据有关方面的统计资料，到2013年5月底，中国各级政府财政存款的情况是：央行国库里的资金是3万2千亿元，各级和各地“财政专户”里的存款是1万4千亿元，加起来是4万6千亿元。3万2千亿元的央行国库库底资金放在那里不动，现在看来确实是“没效率的”，“钱不能生钱”。所以我估计是财政部报告给李克强总理，一方面要大家快点用钱，一方面把“央行国库”里的钱弄出来，把它放到市场上去。如果把这3万2千亿的资金全部盘活到市场上去，再坚持1994年的《预算法》第48条第二款“央行经理国库”的条款，也就没有什么实际意义了。

我当时甚至猜测，在七月份国务院下命令要“盘活央行库底资金”，其实是给《预算法修正案》重新上会做些前期预热，扫清一些关键条款的障碍？7月份，我本来想就这个事发表一些评论，也有一些财经媒体（包括《南方周末》）也就此事想约我发表一些见解，但后来与有关方面沟通后发现，这不成为一个问题。

为什么？因为之前已经有财政部和央行联合发布的文件在那里，盘活库底资金，与央行经理国库和维持、完善“央行单一国库账户”的管理体制不矛盾。2006年5月26日，财政部和央行联合下了个文件，叫《中央国库现金管理暂行办法》（财库37号文），有了这个条例，哪怕你盘活了库里资金，甚至把央行国库的库底资金盘得很低，并不能改变1994年《预算法》第48条第二款、1995年《银行法》第24条以及1985年《中华人民共和国国家金库条例》第2条所共同规定的“央行经理国库制”。

按照2006年的《中央国库现金管理暂行办法》，有两种渠道可以把央行国库库底资金盘活：第一，既然国库里有政府存款的盈余，可以通过买回国债的办法把库底资金盘出去。比如，2012年年底，我国大约有7.76万亿元的国债余额，如果用3万多亿的库底资金把部分国债买回来，政府就可以少付利息了。但是我查了一下，这个“盘活库底资金”的选项还重来没用过，因为我们整个政府的财政还是有赤字的，故财政部从来没有操作过这一选项。另外，从宏观经济学上来讲，用库底资金回购国债，无疑是在增发基础货币。这还要在宏观货币政策上通盘考虑通胀因素和其他各种宏观经济影响。

第二个选项是，央行国库代替财政部来拍卖库底资金到商业银行的定期存款，其实质是“将国库现金存放在商业银行，商业银行以国债为质押获得存款并向财政部支付利息的交易行为”。这种渠道盘活库底资金的操作办法具体是，财政部委托央行将结余的国库库底资金以利息招标拍卖的形式把部分资金“盘活出去”，以定期贷款的形式“存入”商业银行，商业银行根据自己资金的松紧情况来对央行拍卖资金的利息“出价”，价高者得。这种通过利息招标形式拍卖出的库底资金，收益仍归财政部，央行只收一点手续费或不收手续费，拍卖率按照市场上资金短缺情况来定。

考虑到国库的钱是“救命的钱”，严格来说这个钱除了预算规定的支出外是不能动的。为了保证国库资金百分之百的安全，《中央国库现金管理暂行办法》第十一条规定，国库现金管理存款银行（以下简称存款银行）在接受国库存款时，必须以可流通国债现券作为质押，质押国债的面值数额为拍得的存款金额的120%。这就是说，如果一家商业银行拍卖到了100亿元的国库资金“定期存款”，就必须有120亿元的可流通国债质押在央行里。这意味着，如果“被存款银行”拿这笔“存款”去投资亏了，或这家商业银行倒闭了，至少一块钱还有一块二的国债券质押在这里，这样就能确保财政资金百分之百的安全。

经过查实，从今年4月23日到9月12日，财政部通过央行共拍卖了8次库底资金，总共为3700亿元，拍卖的“存款利率”（存款银行给出的“存款利率”）从4.23%到6.5%不等。大家知道，今年以来，中国金融市场上的资金面一直比较紧，上海银行同业拆借利率（shibor）一直在3.5%以上，甚至到12月19日，3个月期银行同业拆借利率一度超过8.0%。大家知道，在6月21日前后，曾在中国金融市场上发生了一场小的金融风暴，隔夜shibor竟攀高到13.44%以上。由此也可以理解央行替财政部盘活库底资金3700亿元的182天和91天期限的“定期存款利率”在4.85%上下的原因了，这说明中国资金市场整体上来说一直真的很缺钱。

尽管如此，由于央行替财政部拍卖到商业银行“固定存款”的渠道来盘活库底资金的办法，要主要考虑基础货币投放的因素和影响，故全年央行通过这种渠道盘活的财政资金还只有几千亿，相对于在3万多亿元的央行国库库底资金整体来说，这大致还是个零头，仍然没有改变各级政府大量财政存款以库底资金的形式“趴在”央行国库中不动的基本格局。

这一方面说明我们的财政体制有问题，另一方面也实实在在地说明目前中国政府还是有总量减税的空间和可能的。最近几天，又看到央行最新公布的数据，今年10月全部政府存款余额又攀高到4.12亿元，比9月份政府存款增加了6683亿元，相比4月份是4.6万亿的财政存款余额来说，并没有减少多少。这实际上说明，一些库底资金在年中被盘活了出去，又有一些新财政资金进了央行国库重新“趴了”下来。这也一方面说明我们中国政府还真的“不差钱”，另一方面也说明我们的财政体制到了非改不行和非大改不可的时候了。这同样也意味着我们的国家的整个宏观经济管理体制和国家的财政制度需要大改，这才是中国经济改革下一步亟需要改的东西。

那么，要不要改目前我国的央行经理国库的管理体制？从世界各国的财政资金的管理体制来看，国库现金运作模式主要有三种：一是国库现金全部存入中央银行（1985年《中华人民共和国国家金库条例》和2002年由财政部和中国人民银行联合颁发的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》中第四条所明确规定的“国库单一账户”制度，即TSA，就是指向这种国库管理模式，尽管这些年各级政府和财政部门在商业银行开设了许许多多“财政专户”实，际上有违这种国库管理模式）；第二种是存入经过招投标产生的商业银行，并收取利息；第三种模式则是国家财政部门在中央银行保留了一定余额的库底资金后，余下的库底资金可以用于货币市场短期投资，获取短期投资收益，但这种模式实际上还是第一种模式的改造版。按照财政部国库司负责人在2013年4月份的说法，在采取第三种国库管理模式的国家中，“建立库底目标余额制度是发达市场经济国家的通行做法。库底资金除满足日常支付需要外，其余部分用于现金运作”，在国际上，有一种标准说法，叫“经营库款”。今年以来，财政部和央行显然是已经按照这“第三种模式”来做了。

但现在的问题，按照这种模式，还是应该坚持现行的“央行经理国库”制，或具体来说，应该进一步强化和完善央行“国库单一账户”（即TSA）制度，而不是任何削弱和取消这种国库管理制度。那么，到底如何处理和对待目前各地和各级政府财政部门的20多万个“财政专户”？按照人大财经委副主任吴晓灵女士的主张，未来应该取消财政专户，实行所有财政资金的央行“国库单一账户”管理。这样做无疑可以堵死许多政府官员利用“小金库”进行腐败寻租的渠道和可能，也更利于央行对基础货币投放的宏观管理（因为目前全国一万多亿“财政专户”中的存款显然已经在货币市场上流通着），但在目前看来很难做到，只能随着以后政府财政存款的慢慢下降而逐渐减少。

另外我们也注意到，财政部在2013年4月12日发布了一个《财政专户管理办法》（财库2013年46号文），在第6条第三款明确说“国库单一账户不能满足资金管理核算要求，需要开立财政专户”，并在同一条第一款明确规定财政部门可以根据“法律、行政法规或国务院、财政部文件规定开立财政专户”。46号文实际上已经把现存的几十万个财政专户给“合法化”了，这也实际上改变了1985年的《金库条例》和2002年的《国库支付管理办法》中的央行“国库单一账户”的制度。但问题是是否将来“财政专户”的资金会越来越多，而存入央行国库的财政资金越来越少？这些都是未来预算法修订和中国预算体制改革要具体考虑的问题。

十八大报告指明了未来中国国家财政管理体制改革的方向

记者：在十八大三中全会明确了要启动“全面改革”的环境中，《预算法》的修订是否会有更小的阻力或更大的机遇？

韦森：其实，中共《十八大报告》就有很多新的提法，十八届三中全会的《决定》又进一步把财政体制改革原则细化了，我觉得这非常利于未来《预算法》的修订，可以往前推进一大步。譬如十八大报告中关于经济改革的第一条中就讲到了“财政体制改革”，原话是“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。

十八届三中全会《决定》在第五部分专门讲财政体制改革时，进一步明确规定：“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”接着，在第17条又明确指出：“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。”第19条则具体指出要建立中央和地方“事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。

中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。财政体制是强调了中央和地方的财权和事权之间的划分和调整。”后边这些具体规定，都体现了楼继伟和财政部的一些改革设想，实际上涉及到了未来中国经济与政治体制管理的一些根本性的问题。

值得注意的是，十八大报告有关政治体制改革第一条就是“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。……支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”到了三中全会《决定》，这一改革预设又进一步细化，明确规定：“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。”。

《十八大报告》和《决定》所写下的这些条款，不但有一些重大了理论进步，实际上指明和预设了未来中国国家财政管理体制改革的方向。但进一步的问题是如何具体实施和具体落实？

税收法定被写入改革方案标志着未来政改的一个重要方向

“落实税收法定原则”被写进了《决定》，这无疑是个重大的理论突破。但是，落实税收法定原则，首先要弄清什么是税收法定原则。即使在税法学界、财政学界和政治学界，对税收法定的含义大家也有不同理解。按照中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授的说法，“税收法定主义在各国一般源于宪法规定或宪法原理，是一项宪法位阶的法律原则”。他还具体解释道，税收法定的基本含义是：“没有法律根据，国家就不能课赋和征收税收；纳税主体的纳税义务即各类税收的构成要件必须且只能以法律予以明确规定，否则国民也不得被要求纳税。有税必须有法，‘未经立法不得征税’，被认为是税收法定原则的经典表达。”

在现代国家政治制度中，税收法定主义旨在对纳税人权利的保护和对国家征税权的限制。在现代民主制度的实践中，税收法定是指政府征税要经过纳税人代表的同意。在我们国家的人大制度下，应该是政府征税要经人大代表的投票批准。

但是，目前学界对税收法定原则也有另一种理解，政府征收任何一个税种，必须有个法律，而每一个税法，必须是人大颁布的或经由人大批准的。理论上讲，在我国的人大制度中，应该是由人民通过其代表在最高国家权力机关的会议上自己决定要负担什么税收，并通过立法机关所制定的法律加以确定，这样的法律才是符合和体现人民的意愿；人民交纳其自愿负担的税款，也才是合法的。

基于这一考虑，税法学界和财政学界普遍认为，在我们的宪法中“税收法定原则”阙如。

但是，我们也要看到，在2001年第九届人大常委会第21次会议通过的《中华人民共和国税收征收管理法》（修正案）中有这样的规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行”。照此来看，在《税收征管法》中在理论上已经有了“税收法定”的含义。但是，这个《税收征管法》第三条接着规定：“法律授权国务院规定的[税种]，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”

从《税收征管法》总则来看，在我们目前的体制下，税收法定原则是在一个税收法律中而不是在宪法上得到了初步的确立，而《税收征管法》第三条又实际上把征税权授权给了国务院，而在现实中国务院又实际上把征税权转授予财政部和国家税务总局。这样一来，国务院、财政部和国税总局就可以根据情况通过行政法规来征收一项新的税种和提高任何税种的税率。这就不像在发达国家尤其是美国那样政府的任何征税、增税和减税都要经参议院和众议院两院投票通过批准后才能征收。

就此意义上来说，税收法定原则在我国的政治制度安排中实际上是缺欠的。正如李炜光教授在2004年的一篇“现代税收的宪政之维”的长文中所指出的那样：“目前我国税收法律有80%以上是由国务院根据人大授权以条例、暂行规定等行政法规的形式颁布的，经全国人大立法的只有《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》3部，甚至一些实施细则之类的制定权还被下放给财政部、国家税务总局等更低层次的政府部门，事关绝大多数纳税主体权利义务的税收规范并非由代表全体纳税人的人民代表大会制定，行政机关成了规定税收要素的主要主体，这种状况无疑是与税收的宪政原则背道而驰的。”

目前我们国家有十八种税，只有三个税种有法律，其他十五个都没有法律，也就是十五种税都是“非法”征的税。如果落实了“税收法定原则”，税务部门征一个新税种，比如新征“车船税”、“环境税”，需要人大全体代表投票通过并有人大制定和颁布相应的税收法律才能进行，不能财政部和国税局以及地方政府说征什么税种就征什么税种，说征多少就征多少，这样是在根本上有违现代民主政治的“税收法定原则”。

在今年两会上，山东省的全国人大代表赵冬苓发起了《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或条例的议案》，共征集到了31位代表联署，从而提出了要把征税权收回给人大的提案。这一提案在我国的人大制度下正好触及到了“税收法定原则”的核心问题。

这次十八届三中全会《决定》把“落实税收法定原则”写入了下一步改革的规划，是一个重大的理论突破和进步，但现在的关键问题是在未来数年中乃至更长时间里如何具体落实。这才是现代国家制度基本建设和国家治理体系和治理能力现代化的最重要的改革。只有国家的财政管理体制改革达到了财政民主和预算民主，我们才最后能算是建立起来了现代化的国家制度。

所以我们认为，中共十八届三中全会《决定》把“落实税收法定原则”写了进去，标志着未来政治体制改革的一个重要方向，但现在的关键问题是下一步怎么落实。这实际上也牵涉到《预算法》到底如何修的根本性问题，未来预算法的修订，最理想的是要以“落实税收法定原则”为主要立法精神而把预算法真正修成国家财政预算的“控权法”，而不是像“二审稿”那样实际上是财政部的“预算管理法”。

预算改革的制度设计建议

记者：在财税体制改革方面，十八大三中全会报告里提到了“要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”，这是否意味着预算民主会有突破？

韦森：2013年上半年，人大常委会的高层领导来上海调研，我是参加的。后来在一些场合，我也向有关领导谈了我们这些学者对预算法修正案的看法。在我后来写的改革建议中，以及在今年一些公开发言中，我也谈了如何落实十八大报告中关于加强人大对各级政府全口径预算监督以及现代国家财政管理体制基本建设的一些个人看法。

我个人觉得，除了修改预算法尤其是要在新的《预算法》中写进强化人大对政府预算的监督和审查的相关条文外，更应该做的是国家立法层面上建立对政府预算的监督和制衡的机构和制度，即不仅在法律条文中写下“加强人大对政府全口径预算决算的审查和监督”，而且在人大制度和机构设置上进行改革，使人大对政府全口径预算的制衡和监督落实在实处。这就需要从国家的基本制度安排和机构设置上进行改革，建立起政府预算的人大常委会内部的监督机构及其相应的制度。

现在看来，首先可以做的，第一条就是做实全国人大预算工作委员会。第二步是各级人大普设人大预工委，并使之成为一个常设机构。这里的关键还是还要真正做实人大预工委，使其像美国两院联席的国会预算署即CBO (Congress Budget Office)那样，真正对政府预算的制定、执行、实施和决算有全程的制衡和监督权。

现在，很多地方的人大还没设预算工委，即使设立了，也是在人大财经委之中，一般人马，两套机构。现在，据说全国人大财经委总共才30多个编制，一到开“两会”了，30多个编制中就划出了一个20多个人预算工委来，也就是说全国人大预算工委还没有专门的机构和人员，以至于在目前全国人大的官网机构设置中连预算工委的条目都是虚的，都打不开。

因此，我们建议，要在各级人大全部建立起一个独立的预算工委，不但是开两会的时候看财政部门的预算报告，而是把它变成一个常设性的机构，全程监控政府全口径的预算编制、实施、执行和决算。最近以来，不断有学者建议，要人大预工委给几百个编制，使它像美国国会设有1200多个编制CBO 一样，随时监督、制衡政府的预算制定、实施和决算的全过程。除了考虑在预算工委下设独立常设预算办公室一样，也可考虑像美国国会那样设一个拨款委员会，每年政府的财政预算编好之后，财政部花每一笔钱，都要经人大和政协联席常设的拨款委员会签了字才能支出每一笔钱，这样就会极大地规范政府财政收支，杜绝政府官员的腐败行为。

总之，第一条理想的改革是建立独立的人大预工委，再在其下设常设的预算办公室，且各级人大均做实人大预工委，下设预算办公室，或者再理想一点是在人大常委内部能再设有一个拨款委员会。如果目前还做不到政府部门每笔款项都人大相关机构签字才能支出，但至少能让人大预工委及其相关机构到看到政府部门每一笔钱怎么花，全程审查监督预算制定、实施和决算过程。

第二，在目前国家经济和政治体制的基本架构下，应该坚持和完善央行经理国库制，完善和强化政府财政资金的“央行单一国库账户”制度，逐渐取消财政专户。近些年来，全国财政部门的财政专户超过了20多万个，财政专户的资金总量超过了一万亿。一万多亿的财政专户一旦被收回到“央行国库单一账户”，各地财政部门的“小金库”没有了，绝大部分政府财政资金都放到央行国库里了，这不但可以规范和监督财政资金的规范使用，杜绝许多政府官员腐败寻租的渠道，也整体上有利于政府宏观政策（包括财政政策和货币政策）的制定和管理。

具体说来，这不但使国务院和央行能制定及时合宜的货币政策（包括基础货币的投放与回收），也有利于政府财政政策和货币政策的协调，因而目前看来是比较适宜中国国情和现状的国家国库管理体制。就此而论，“央行经理国库制”只能完善和加强，而不能有任何改变和消弱。这是未来预算法修改和财政部、央行制定财政资金使用和管理细则时要进一步坚持和协调的。

另外，应该在国家的基本制度架构和各级政府的制度安排上统筹预算。现在中国的基本制度安排是，有一个其他国家都没有的庞大的发改委系统，而在发改委的十五项主要职能中，其主要职能是（1）和（5）即“拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划”；“承担规划重大建设项目和生产力布局的责任，拟订全社会固定资产投资总规模和投资结构的调控目标、政策及措施，衔接平衡需要安排中央政府投资和涉及重大建设项目的专项规划。安排中央财政性建设资金。” 这两项职能实际上意味着一个国家的预算的实际编制和宏观政策制定不是像现代市场经济国家中那样是由财政部（Treasury）在做，而一个有计划经济遗产的“中央计划委员会”在做。在这样一个制度安排中，财政部的许多权力都被不适当地转移给了发改委，即批项目、批钱都是发改委在做，财政部只是在管账。

但是既然有了一个发改委，它的主要功能和职能应该是“名副其实”地只研究和规划国家的长期经济社会发展战略和管体制改革，不应该具体管钱、管基建、管批项目。人们目前所批评较多的“跑部钱进”，在很大程度上是“跑发改委钱才进”。

我觉得应该强化财政部的政府财权的统筹权力，真正像英国的Treasury和美国的Treasury Department那样把统筹国家财权的职能还会给财政部。现在，除了发改委拥有最大的财权之外，教育部、科技部等每个部委都有自己的预算。而我觉得既然财政部作为国家的总账房，就应该全口径预算权都收归到财政部统一管理。

尤其是随着十八届三中全会《决定》所规定的改革措施的落实，市场能做的，政府应全还回市场，政府对市场的干预，今后会逐步减少，随之发改委的职能和功能也会逐渐减少和减弱。在这个大趋势下，应该强化财政部对政府财政资金统筹统管的权力，而不是减弱它的权力。

这里应该指出，这些年我们这些学者呼唤财政民主或预算民主，只是希望能加强人大对财政部门预算制定、实施和决算过程的全程监督，而不是要消弱财政部的权力。

一个国家越现代化，财权和事权就越会往上集中。我们目前的税收是三七开，增值税等75%到中央，25%在地方，但实际上，通过转移支付，中央花的钱很少，80%以上花在地方。这就导致了钱收上来，又要再分下去。如何分下去？但却又主要是发改委的事了，这就导致了像刘铁男那样的腐败案件不断发生。

因此，我觉得应该支持楼继伟部长关于未来中国财政体制改革的思路，即支出责任继续上收，事权也上收，比如医保、社保、教育，都由中央来直接负担。这是要下一步财政体制改革要具体做的和落实的。但是目前看来，这一改革思路阻力非常大。尽管十八大报告经济体制改革的第一条中就讲了财政体制改革，但是《决定》60条中第19条也只是讲“建立事权和支出责任相适应的制度”，“适度加强中央事权和支出责任”。这个问题说起来比较简单，但是具体实施起来，改革阻力将会非常大，将会牵涉到中央政府与地方政府的利益博弈，实际上也将在根本上牵动地方政府职能转变和我们整个国家的管理体制变革，因而也会对未来中国的长期经济与社会发展产生深远影响。

预算编制和执行需要综合审计制度改革

上面讲了讲了预算的编制和执行，还有预算的审计制度改革也要综合考虑。在预算的审计监督方面，应该考虑审计部门独立出来，成为一个独立的国家机构。

从目前世界上160多个国家和地区审计制度模式来看，世界各国现在有立法型、司法型、独立型和行政型等四种审计模式。从我国改革开放后审计制度的演变史来看，在1981年，根据当时中共中央、国务院领导关于建立审计机构的指示，财政部研究后曾提出了建立审计机构的三种设想方案：一是在全国人大常委会领导下设立国家审计院或审计委员会，二是在国务院领导下设立国家审计部或审计总局，三是在财政部领导下设立审计总局。当时，经过反复考虑，在1982年我国修改宪法时，最终确定了实行现行的“行政型审计模式”，即在国务院下设立一个副部级单位的国家审计署，直接向总理报告，并在各省市自治区和县设立作为国家审计署派出机构的审计厅和审计局，依法独立行使审计监督权。

按照目前中国的审计制度安排，审计署直接向总理负责。《审计法》第十七条明确规定，“审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告”。这实际上是不对的。国家审计机构对各级政府财政预算和决算的审计报告，包括对国务院本身财政资金的使用情况的报告，应该向全国人大报告，向国家主席报告，而不是向总理报告。总理办公室如何花钱，也应该被审计。

根据目前中国财政体制出现的种种问题和近些年政府官员腐败渎职现象大面积发生而屡治不果的现行国情，我们建议可考虑从长远国家制度建设考虑改革我们国家的审计制度，重新考虑从现在的“行政型审计模式”向“立法型、独立型或二者混合型审计模式”过渡。可考虑像英国的国家审计署（National Audit Office，简称NAO）、美国的审计总署（General Accountability Office，简称GAO，或译“问责总署”）或日本的国家“会计督察院”那样建立一个完全独立的“中华人民共和国审计督察院”，而审计督察院院长则由国家主席提名，由人大和政协大会投票通过而较长时间任职。加强对各级政府部门预算决算的审计、督察和问责的独立的审计督察院，并在人大立法机关中设有独立的和功能化的监审委这一常设委员会，目前看来应该是一项重要的和切实可行的改革。在国家的基本制度安排上进行这样的改革，可以认为是能够建立起长久的防腐、反腐、惩腐的制度保障机制，应该是保证我们国家长期繁荣、稳定、和谐的基本制度安排。

目前学界和政界关于未来中国审计制度改革的讨论，有几种意见。一种很现实意见是，把审计署放到财政部下面在实际上是最有权的，放到国务院就有点虚了，放到人大下边只会更虚。也有学者和官员由此提出了另外一种改革意见，建议未来在我们国家体制中建立两套审计系统：一是中央在财政部下设一个财政部内部的审计系统；二是在人大下面建立一个独立的审计机构。

我认为，鉴于中国政府官员如此大面积的腐败不断发生，已到了触目惊心、不可容忍的程度这一事实，更应该考虑在国家层面上建立一个独立的国家会计督察院，由国家主席任命，但由人大管理工作，来审计各级政府和财政部门的财政收入和支出情况，发现问题，要像吴晓灵副主任所主张的那样，进行行政问责，乃至进行行政和刑事处分。这才是符合未来中国的法治国建设和国家长治久安的国家基本制度的建设。

总之，要落实十八届三中全会关于国家治理体系和治理能力现代化的总体设想，在财政体制改革方面，要强化财政部在政府“全口径”预算资金的管理和支配权力，对全部政府性收入实行统一、完整、全面、规范的预决算管理，尽量消除各级和各地政府部门及其所属机构的“预算外收入”和“制度外收入”，把政府性全部预算收入分类编入公共预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算，建立起政府“全口径预算收支体系”。

财政部要与央行一起，完善和健全央行经理国库的“单一国库账户”制度。这要牵涉到两个方面的政府管理体制的改革：

第一， 强化而不是消弱财政部的对政府部门的财政收支的统筹权力。政府预算一旦通过，即为“法定”，各级党政主要领导和其他部门领导不得干预财政部门按照年初预算进行财政收支的财权，即使有国家的较大经济波动和重大自然灾害和国家突发事件等情况需要进行政府预算调整，也要经人大及其相关职能机构讨论通过后才能修改。党政领导除了在自己职权内所特设的一些专用基金外，不得随便和任意干预各级财政部门的独立财权，且应该杜绝主要党政领导人“靠拍脑袋”而任意动用政府预算资金的做法。另外，进行相应地财政体制改革，使中央和地方的财权与事权相匹配。

第二，财政部与央行一起，完善政府所有财政资金收支的“单一国库账户”管理制度，建议取消各级政府现有的“财政专户”，使所有政府财政收支必须入出央行的“单一国库账户”。政府各部门在商业银行开设的财政资金收支管理的“支付账户”，必须做到“零余额”。如果做到这一点，就可以从制度上堵住许多政府官员贪污腐败的漏洞，建立起完备的和切实有效的防腐、反腐和惩腐的制度保障机制。

根据目前中国的国家制度的基本安排，我们觉得理想的改革方向应该是，财政部是具体管国家财税的总账，央行管国库现金，人大预工委管监督制衡，再设一个独立的国家审计机构进行预算执行情况和决算的审计，这样一来，就可以在整个国家基本制度层面建立起来了一个从财政资金运作方面的是现代国家管理制度。

三中全会《决定》提出要“国家治理体系和治理能力现代化”，我认为这里所说的“国家治理体系的现代化”，实际上就是要在21世纪在中国建立起现代化的国家制度，或言国家制度的现代化，而这其中首先是从整个国家财政管理制度上建立起一套系统的、完备的、规范的和国家权力机构相互制衡的国家管理制度。要管理好一个现代国家，就要有规范的现代化财政制度，这是现代国家基本制度的一项基本建设，这样的改革才如习近平总书记所说的那样是“中国共产党作为执政党所率领全国人民所进行的一场伟大革命”。

记者：您曾多次提到，只有政府体制和政治体制改革才能带来实质性的市场化改革，而改革的关键是制约政府的权力，那么，把“权力关进制度的笼子”的最大的困难和关键是什么？

韦森：我这两年悟出一点，光修预算法，修的再好，没有制度保障，有用，但作用不大。必须有国家层面的机构设置和制度建设方面的改革与建设，能使预算法落实到实处，才是真正理想的改革。即制度和法律匹配了，才能真正做到预算民主。

2013年1月22日，习近平总书记在中纪委十八届二中全会上的讲话中说：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”我们认为，要把政府的权力关进笼子里，首先是要把政府的财权关进“制度的笼子”里。由此我认为，在目前中国推进预算民主改革不应该有阻力。因为这是帮助政府管好财政收支尽可能地杜绝政府官员贪污腐败的最重要的制度建设。

十八大以来，中央已经加大了打击腐败官员的力度，已经有十几个中共中央委员和省部级干部落马了。但是从长期来看，从国家的长治久安来看，单靠“运动”来打老虎和苍蝇是没有多少用，打了老虎可能狼又出来了。所以，加强了人大对政府预算的监督和制衡，把预算工委建立起来，把预算法修好，把政府的财权真正关进制度的笼子里，建立国家的现代化财政管理制度，才是当为的改革。现在看来，这些都是可行的。

现在，应该借十八大报告和十八届三中全会《决定》的“东风”，研究和具体落实十八大报告和十八届三中全会的决定中关于经济体制改革和政治体制改革的基本规定，推进国家财政管理制度的改革。这实际上是中国国家治理体系和治理能力现代化的一项最重要的制度建设。

2013/12/23

（注：本文仅代表作者个人观点，文章删节稿已经发表在《第一财经日报》12月30日“全球思想领袖百人谈”。本文责编 [email protected]）

像大多数中国领导人一样，李克强在中共系统内的升迁过程中不得不具备耐心。经过30年后，他最近被任命为中国国务院总理。如今，他没有多少时间可以浪费。世界第一人口大国兼第二大经济体迫切需要改革，这一使命已落到李克强的肩上。

在精心设计的党内权力等级体系中，李克强的地位仅次于新任国家主席习近平。不过，虽说国家元首将把握未来10年任期内的总体方向，但经济方面的管理权掌握在总理手中。因此也将由58岁的李克强来回应各界人士——从国内自由派人士到民营企业，再到外国投资者——异口同声地疾呼，人们要求新一届政府削弱国家在经济中的主导作用、加强法治和惩治腐败。

在许多海外人士眼里，过去十年让他们见证了一个经济大国非凡崛起的历程。但在中国国内，有一些声音却在谈论“失去的十年”，失落感日益深重，在城市中产阶层当中尤为如此，人们对房地产价格飞涨、环境污染和威权政府感到不满。新一届领导人必须解决这个问题，否则中国的“基本和平崛起”将面临更大的问题。

李克强似乎认识到了改革的必要性。他上周第一次主持召开国务院常务会议，会上要求各部委必须“扎实推进改革，以一批实实在在的成果让人民群众见到实效”。美国新任财政部长杰克•卢(Jack Lew)上周与李克强会晤后表示，“很明显”，中国“已明确承诺要推进改革议程”。但他又接着说道，挑战就在于如何取得“实质性进展”。

新任总理承诺推进改革，这在中国并非第一次。十年之前，李克强的前任温家宝承诺要让经济朝着更加公正、人性化和可持续的方向发展。但他没能实现目标。到离任时，他对于政治改革的呼吁不过是让人们体会到了惯性的力量。

改革派希望李克强有朱镕基之风。1998年至2003年间任总理期间，朱镕基主持实施了一些中国最大胆的改革，包括推进一项大规模的私有化方案。朱镕基的多名前部属如今在国务院任关键岗位，这加深了人们的期待。他们中包括获任财政部长的中国主权财富基金前董事长楼继伟。

但李克强本人也被视为一位新型的领导人。芝加哥大学(University of Chicago)的杨大力表示：“他是中国第一位接受过系统经济学教育的总理。”

李克强1955年出生于华中地区的安徽定远县，成年时正逢“文化大革命”。像同时代的许多人一样，他在19岁时被送到乡下从事体力劳动。但不同于年纪较大的知青，大学恢复招生时，接受高等教育的大门向李克强打开了。尽管竞争十分激烈，但在1977年，他成为安徽省被北京大学法律系录取的三名幸运儿之一。当时安徽省非常贫穷，他父亲是当地一名官员。

当年考上北大法律系的三名安徽人之一、美国德杰律师事务所(Dechert Law Firm)驻北京合伙人陶景洲表示：“从一开始，他就对经济法很感兴趣，并努力通过在中国国际信托投资公司(Citic)实习的机会积累实务知识，这家公司在上世纪70年代是中国通往世界的唯一窗口。”

李克强阅读英国宪法专家戴雪(A.V.Dicey)的书，并参与翻译了英国著名法官丹宁勋爵(Lord Denning)所著的《法律的正当程序》(Due Process of Law)一书。获得法学学位之后，李克强又攻读了经济学博士学位。这一学术路径使他有别于早期领导人，他们大多为工程师出身。

但这也让李克强受到了一些批评。一位西方企业高管表示：“看过他的履历后，你会发现他在执行方面有很大问题。他没有朱镕基那样的决断力。”

朋友们表示，李克强一向慎言、慎行。在学生时代的合照中，他习惯站在边上。陶景洲回忆道，那个时候他沉默寡言、低调，在集体讨论时，他总是最后一个发言，而且不活跃；从来不会口无遮拦，或者咄咄逼人。

中国官员的标准升迁路径可能也强化了李克强的这个特点。在不同党政岗位轮换工作的长久经历，教会了他要等待时机和保持低调。他在安徽农村时就入了党，通过在共青团工作不断得到升迁。这让他成了胡锦涛的“门生”，作为习近平前任，胡锦涛是中共内部主要势力之一“团派”的领袖。李克强获得了忠诚的名声，但他也不乏务实作风。1989年，他帮助劝说北大学生不要去天安门广场抗议，后来也没有积极打击示威者。

从1998年起，李克强历任河南省委副书记、省长、省委书记和辽宁省委书记等职，其中河南是中部人口大省，而辽宁是东北老工业基地，是一个“锈带”省份。2007年，李克强进入中共中央政治局，并成为掌握实权的政治局常委会的一名成员。

支持者指出，在地方上任职时，李克强在经济政策方面的主要成就是在辽宁省实施棚户区改造工程。批评者则指责他曾帮助掩盖河南省艾滋病疫情爆发事件，他们还指出，在温家宝的第二个总理任期内，李克强是一名副总理。

在德国工作的著名记者长平表示，中国历任总理都颇得民心，被称颂为“人民的好总理”，但是随着觉醒的民众变得不再那么听话，李克强未必能获得同样的待遇。

本文作者为英国《金融时报》驻北京记者

译者/何黎

【编者按】本文是王广州教授12月24日在清华大学《人口形势与生育政策调整》讲座上发言稿，经作者审定，授权FT中文网全文刊发，以飨读者。

中国“单独二孩”生育政策从根本上改变了独生子女和“一胎化”生育政策的导向和趋势，是中国生育政策的转折点。当前中国计划生育政策做出调整看似简单，其实是一项复杂的社会系统工程。此次探讨中国人口形势与计划生育政策调整的话题，我会把重点放到后半段，即“单独二孩”政策目标人群、相关问题分析以及未来生育政策的走向。

2000年人口普查后，公布的人口普查所调查的总和生育率为1.22，调查结果之低大大出乎人口学者和政府相关部门的预料。由此引发对生育水平和生育政策调整的激烈争论。一方观点认为应该调整“一胎化”的生育政策，而另一方观点认为应继续坚持甚至收紧计划生育政策。显然，人口的快速增加和人口的锐减都不是中国人口发展的战略目标，特别是面对如此迅速的人口总量和结构变化，当前计划生育政策调整是必然的。

首先，我们先简短、快速的回顾一下当前中国的人口形势，只有了解清楚这些，才能更好的理解决策层为什么会对计划生育政策做出相应的调整。

下面看几幅图表，这是人口学者研究过程中最常用的图表——年龄结构金字塔。从图表含义看，左方代表男性，右方代表女性，年纪越轻越处于下方，年纪大则偏上方。如图显示，2010年全国第六次人口普查资料表明，中国大陆2010年总人口达到13.39亿，其中0-14岁少儿人口为2.22亿，占总人口的16.60%，15-64岁劳动年龄人口为9.98亿，占总人口的74.53%。65岁及以上老年人口为1.19亿，占总人口的8.87%。通过分析，可以判断，如果现行生育政策不变，到2030年中国少儿人口比例将持续下降，老年人口比例将加速上升，总人口年龄结构将全面快速老龄化。预计到2050年，中国0-14岁少儿人口比例将从2010年的16.60%持续下降到11.4%左右；15-64岁劳动年龄人口比例将从2010年的74.53%持续下降到60%左右；65岁及以上老年人口比例将从2010年的8.87%持续上升到接近28%。

（注：现行生育政策年龄结构预测2050）

上述数据看到的是全国人口的平均状况，但是人口具有异质性，且中国的人口结构变化是快速和剧烈的，很多具体情况并不能简单的以平均衡量。以北京与贵州比较，两地人口结构差别很大，在平均基础上如果考虑人口异质性，最糟糕的情况可能会超出预期。同时，从总体平均情况看，沿海地区与内陆人口结构差别更大，这就提出了一个问题：要不要调整现行生育政策。

（注：2000年北京人口年龄结构）

（注：2000年贵州人口年龄结构）

决定生育政策调整的几个指标

很多人支持生育政策调整，当然也有反对的人，这就涉及到一些生育政策调整定量研究的核心问题，双方需要在这些问题上达成共识。第一个问题是，生了多少，即生育水平多高或者多低；二是，想生多少；三是，让生多少；四是，能生多少。这些问题是相互联系的。从研究技术角度看，有一个问题比较难解答，即生育意愿（理想子女数）到底是怎样的。相同的人在不同阶段、不同环境下，生育意愿是会变化的，因此处理这些不确定性问题以及找到研究落脚点是非常难的。因此，这里我不想过多的讲技术问题。但有些最基本的概念需要明确，因为这涉及到测量结论，同一项研究如果采取不同的测量方法、标准，那么结论可能完全不同。

粗出生率(CBR =Birth/P)，分子是出生数，分母是总人口数，显然分母中男人是不能生育的；一般生育率 (GBR =Birth/W15-49)，分母变成15～49岁的育龄妇女，从测量角度看，一般生育率就比粗出生率精确了不少，它把男人和不可能生孩子的女人去除；最常见的是总和生育率(TFR)，它比一般生育率又精确了一步。

接下来，调查队列生育水平及时期总和生育率估计显示，不同年龄段的人差别还是非常大的。随着年龄的降低，生育水平是在下降的，特别是现存子女数也是下降的，即今天的40岁妇女平均现存子女数比20年前40岁妇女的现存子女数低了很多，根据逻辑推算，中国整体生育水平是下降的。

国家卫生计生委曾说过，中国2010年总和生育率是1.64，我对此表示怀疑。根据2010年普查数据，2010年中国总和生育率在1.4，而官方是1.64，这几乎是不可能的，原因在于，乡村小学及以下的育龄妇女生育水平是最高的，她们2010年才达到1.64，那么全国平均水平不可能达到1.64。也许你会问，你讲这么多什么目的，我的回答是，因为现在很多人对当前中国生育水平高低的认识不同，导致他们对生育政策是否做出调整的结论也就不同。此外，不同年龄阶段，生育意愿也是变化的。

去年底有个研究，如果全面放开二孩政策，未来几年中国总和生育率会超过4.4，我们研究发现这是不可能的，每年最多也就出生2800万人口，总和生育率4.4意味着每年出生人口至少4700万。另外，根据2010年人口普查数据，在已经生育一个孩子还没有生育第二个孩子的育龄妇女中，40岁以下的0.92亿，你能指望政策一经调整这其中一半的人马上同时都生孩子吗？显然不可能。这也是我质疑的主要原因之一。

全面放开二孩政策人口不会突破15亿

接下来的问题是，政策不变、单独放开、全面放开三种情况下，全国人口高峰是多少，上限是多少。假定2015年全国城乡统一放开“单独”二孩，而非“单独”育龄妇女生育政策不变。2016年出生人口规模估计值的均值将达到1600－1700万左右，比现行生育政策不变的估计值高100万－200万左右，超过300万的可能性很小。如果2015年放开单独二孩，估计中国总人口高峰将在2026年－2029年左右出现，高峰总人口估计均值为14.01亿，上限为14.12亿左右。与生育政策不变相比，2050年总人口均值从生育政策不变的12.6亿上升到13.02亿，总人口估计值上限也由生育政策不变的12.80亿提高到13.18亿。即使全面放开，保守估计上限最多是15亿。现在有观点认为，全面放开后人口上限将突破15亿，这个结论是不对的，唯一的可能性就是过往的人口调查都是有错误的。

（注：出生人口均值）

（注：出生人口上限）

（注：总人口）

下面我们讨论“单独二孩”政策目标人群及相关问题分析。政策出台的背景，大家已经很熟悉了，我就简单表述一下：十八届三中全会提出，“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”

有几个基本概念普及一下，一是，双独，即夫妻双方都是独生子女；二是，双非，即夫妻双方都不是独生子女；三是，单独，即夫妻双方有一方是独生子女，另外，单独家庭妻子处于15～49岁之间的这部分妇女将单独育龄妇女，那么符合单独生二孩的人到底有多少？

根据2005年全国1%人口抽样调查数据和1990年以来的人口普查数据估计，2005年全国“单独”育龄妇女在1800万人左右，估计值的下限在1720万人左右，上限在1910万人左右。更进一步，预计2013年全国有单独育龄妇女在3300万左右。从单独育龄妇女占全部育龄妇女的比例来看， “单独”育龄妇女的比例在8%左右，那么，已经生育过一个孩子，还没有生第二个孩子的单独育龄妇女就更少了，估计此类育龄妇女2013年有2000万左右。此外，一孩单独育龄妇女中还分为两类，一是农业户口，二是非农业户口，前者如果一胎是女孩，本来就可以生二胎，因此农业户口的一孩育龄妇女只适用于一胎是男孩的，这样算下来，符合新政策的人群可能就又少了很多，大概有1000-1200万左右。单纯从此次政策的目标人群看，你会看到符合这次政策的主要是非农户口。

中国应平稳、尽快实现全面二孩政策

根据现有调查数据和研究结果，如果现行生育政策不变，未来40年中国人口将实现零增长并进入快速负增长阶段。如何更积极稳妥地调整现行生育政策？ “单独”二孩政策已经出台，那么接下来是全面放开二孩，甚至取消计划生育政策？

国家生育政策调整除了担心人口大起大落、大量出生堆积外，其实人口学者也担心即便是调整了生育政策，老百姓的生育率短期回升，但长期仍然持续下降并进入低生育率陷阱。无疑，抢生、超生造成很大出生人口堆积，将给个人、家庭和社会带来一系列问题，但低生育率陷阱同样带来很多人口结构问题。

生育政策不是一个单一的政策，是直接涉及到千家万户和老百姓长期切身利益的政策。当然，生育政策调整过程也会面对很多具体问题，最直接的问题就是政策调整前后相关政策衔接的问题。在生育政策调整的过程中，尽量避免出现由于担心政策多变的抢生和超生问题。政策的平稳衔接和过渡既符合老百姓的长远切身利益，也符合国家的长期发展目标。同时，加强相关统计数据分析和深入研究，正确判断政策的影响和未来出生人口的变动趋势，积极应对可能由于出生人口堆积带来的短期或长期医疗、教育、就业、健康等方面的新情况和新变化。

我个人的政策建议是：让中国平稳、尽快实现全面二孩政策，尽量化解可能由人口堆积带来的各种风险，这也应是未来生育政策的目标。

（本文仅代表作者观点。责任编辑邮箱：[email protected]）

上海自贸区是2013年关于中国的热门词汇之一。在中国十八届三中全会前后，上海自贸区的建设以及细则被认为是观察中国未来走向的最好窗口，在十八届三中全会的主旨文件中，对上海自贸区也作出了具体的描述，这也成为上海自贸区成为当仁不让的全球焦点。

上海自贸区的成形代表了中国发展的这样一个趋势：在国际分工合作中，中国对外需要更加开放的窗口，并且更好地融入国际社会，尽管目前来看未来国际贸易发展的形态仍然值得探讨，但中国需要一个平台与世界对接，上海自贸区依托于上海这样一个国际大都市，成为中国领导层最好以及最实际的选择。对内来看，面对着改革的藩篱，中国也需要一个对内展示的窗口，真正让“市场在资源配置中发挥决定性作用”，身处中国最为市场化的区域，上海自贸区也成为最为明智的选择。

如今的上海自贸区，大量的企业开始选择在此落户，地方行政管理部门也出台了一系列简化行政审批程序的举措，但却不是上海自贸区建设真正的难点。

真正的难点在于金融开放的举措，在漫长的等待后，央行出台了支持上海自贸区发展的三十条意见，尽管在金融实务操作上作了大量的有益尝试，但在资本账户开放、利率市场化以及汇率形成机制上，央行却仍然惜字如金，这也明显表达了央行的谨慎态度。

时不我待，中国的开放必然将伴随着金融市场开放，这其中资本账户开放将是题中应有之意，那为什么中国不愿意过快开放资本账户呢？

简单来看，一旦开放资本账户，将对国内金融体系带来严重的冲击，同时一旦开放将不可逆转，这将使中国金融体系面临更大的挑战，中国政策决策者真正的问题是，中国准备好了么？

但与此同时，伴随着金融体系的不断发展，开放资本账户却在很大程度上已经不在控制之中了，记得今年年初大量的出口虚增，大量企业在背后通过出口项下的操作，将大量热钱输入境内市场，这在很大程度上表明企业在利用经常账户进行资本账户项下的操作，从另一个方面也表明， 不断发展的企业和金融机构的行为，对金融开放造成了倒逼效应。

从利率市场化来说也是如此，如今普通居民已经在紧盯理财产品而非银行存款的收益率，这也表明利率市场化已经深入人心。

中国的政策决策者并非没有认识到这样的问题，反而这也是他们希望推进的，但真正制约其决策的，是以下的几个问题：首先，大规模资本流入造成人民币升值，这造成出口竞争力的下滑；同时，由于资本单边流入，中国面临资产价格尤其是房地产价格的上升压力；第三，金融机构和企业过度参与跨境套利，已经对金融健康造成侵蚀。

这些问题却也不是一朝形成，从2003年到2008年，中国已经面临严峻的资本流入的压力，而现在的问题则更加严重，从某种程度上来说，央行的货币政策框架和汇率政策值得深思。面临着国内外形势变化的日新月异，央行维持“谨慎”货币政策数年之久，这反映了一种政策也应与时俱进并有前瞻性。

上海自贸区在此刻的操作却反映了央行仍然在考虑未来的政策选择，比如在资金的划拨上，上海自贸区的账户几乎完全视同于离岸账户。即使如此，未来如何真正避免自贸区账户被用于监管套利，却仍然存在很大的不确定性和风险。以台湾为例，其也通过严格的隔离将离岸账户(OBU, offshore business unit)与境内金融体系（DBU）分开，某种程度上也表明即使在境内外利差很小（台币的利率与美元十分接近）的状况下，其也仍然面临着相当对于监管套利的担忧。

综合这些问题，适当的政策选择和次序将显得十分重要，比如说中国应该以我为主，加快利率市场化，以抵御资本账户开放带来的外部冲击。此外应该鼓励资本双边流动，中国大量的民间资本亟待流出，也只有这样中国才能逐步找到回归货币政策独立性的“锚”。

从另一个角度来看，国内经济的相对减速也有利于以上海自贸区为代表的经济体制改革创造更为有利的条件，也有利于避免房地产泡沫的进一步扩大。从目前的经济工作定调来说，中国官方似乎仍然有一定的犹豫。但市场已经充分考虑并消化了中国经济增速下滑至7%左右的可能性，而对于中国来说，7%的增速也仍然是一个相当可观的发展速度，由于中国经济基数变得越来越大，与10年前相比，7%的增速将创造比过去10%以上经济增速近三倍的新增财富效应，这对于一个逐渐复苏的欧美经济和中国来说，都是一个更为理想的结合。

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本文责任编辑 徐瑾 [email protected]

理想的确很丰满。

中央城镇化工作会议尘埃落定，虽然正式的城镇化规划尚未出炉，不过已基本定调。本次会议，亮点众多，特别是将“记得住乡愁”作为任务之一，令人印象深刻。但是，在最重要的两个问题上，城镇化战略的最终期望，恐怕与中国现实存在巨大差别。

就城镇化对于中国经济的意义而言，主要是扩大内需和促进产业升级。而最大的变数，则被寄托在进城农民身上，已经进城的农民，其消费需求，将是巨大的内需，据测算光公共服务的投资就可达数十万亿，同时，还有一种期待，就是没有进城的农民，国家层面的预期，是每年能够有1000万农民进城，既振兴内需，亦充实城市劳动力。

不过，后者，恐怕要失望，未来中国将无足够的劳动力继续转移到城市，如从就业而非户籍衡量，中国的城镇化其实已接近尾声，而非序幕。

到底有多少人在城市？

目前是一笔糊涂账。官方统计，已经有超过7亿人居住在城市，由此，得出中国的城市化率是52.6%，如以户籍人口统计，更不到40%。由此，似乎中国的城镇化空间巨大。不过，现实很残酷。换一种算法，看看农村还剩下多少有效劳动力，得出的结论则截然不同。

如果以就业为主要统计标准，只要是非农就业，同时不常住农村，就算已经完成事实上的城镇化的话，则中国城镇化率被严重低估。

从历史角度看，城镇化对于中国的经济发展确实居功至伟。经过30多年的经济发展，中国的城镇化率已经有了稳步提高。世界银行的经济学家尤素福通过实证研究得出结论认为，从上世纪80年代以来，中国的经济增长中有10%可以归因于城镇化的进程。而国家的城镇化战略中，有一个很大的期待，就是未来能够继续吸引农民进入城市。

可惜，由于中国即将出现人口逆转，遍地空城的危局，将重创城镇化战略，这一趋势，国内多数学者都没有清醒的认识，均跟风鼓吹，盲目乐观。

由于计划生育政策的长期推行，目前中国的城市化，将遇到前所未有的危机。

2011年国家统计局公布的第一产业就业人口为2.66亿，这其中，还包含东北，新疆、海南等地的国营农场，他们其实是城市户籍，总人数接近400万，由此，真正留在农村务农的农民，实际只有约2.62亿。农民没有退休金，也没有退休制度，活到老就得干到死，就是活到100岁，也没有人替你干农活，所以，农业就业人口，基本就等于农村留下的除去婴儿以外的实际人口。

国内一些学者如李迅雷等，曾提议中国真实的城镇化率的另外一种算法，应该是：城镇化率=1—农村化率，则中国真实城镇化率，早超过60%。根本不再需要二十年。我们所期望的未来农村仍然大规模转移劳动力到城市的景象，可能不会再出现了。

不以数据统计，就以实证调查，笔者走访了湖北，重庆，河南、江西等中西部省份，亦可印证，中国农村，除少数东部省份外，绝大部分已衰败不堪，农村大片耕地抛荒，荒芜千里，精壮劳力早转移殆尽，留下老弱。

在上世纪80年代，我国尚有近2亿的农村富余劳动力，近几年，中国一些城市却出现了“民工荒”，劳动力市场出现“刘易斯拐点”。经过30年的劳动力转移，已经基本无农村人口向城市流动了[请做下详细的说明]。到底转移了多少人口，现在是一笔有争议的账，但是，可以从两个维度看未来农村人口转移潜力。一是如刚才所说，留下搞第一产业的人口，只有不到3亿。二是，从前农村人口转移的主力军是青壮年，而现在，在城市的各个小区的门卫，一些园林工，清洁工，不少就来自农村的中老年人。中国城乡收入差高达三倍，连中老年人，都会用脚投票，只要有机会，而且还干得动。

更为严峻的是，长期推行的计划生育政策，致使我国的人口结构，发生了不可逆转的巨大转变。这种转变即，年轻人少，老年人多，而推着时间的推移，未来死亡高峰期的到来，将使中国成为空城之国。

2012年底我国60周岁以上老年人口已达1.94亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。占当时总人口的30%以上。比例非常惊人，超过世界上任何一个国家。

同时，中国的青少年人口，亦即将步入全球最低行列。

依照2010年第六次人口普查数据，0-14岁人口占16.60%，而1982年第三次人口普查时0-14岁人口占人口总量的33.6%，不到三十年，降低一半以上。未来形势非常严峻。

少年人口的增长直线下降，老年人口的直线上升，这种对比，意味着将来中国人口达到峰值之后，将急剧下降。据《大国空巢》一书作者，中国湖南籍美国科学家易富贤研究，今后五年，20至60岁的总劳动力将达到顶峰，此后将出现大规模下降。甚至最早在2014年就可能发生逆转，而在中国的体制下，一项战略的周期，大约为十年左右，由此，在本届政府和下届政府任期内，城镇化即将因人口逆转而遭遇挑战。

未来，因为人口减少带来的消费市场的大幅萎缩，以及劳动力市场的不足，将重创中国经济，未富先老的现状，亦将严重制约中国的民族生机与活力，劳动力不足，更为直接的是，无数的城市目前所制定的“国家化大都市”的宏伟目标，届时将成为空口承诺，今日已经逐步出现的部分黑灯城市，未来将在中国蔓延，可能才是中国未来的真实写照。

在推行城镇化战略时，其实国家高层有一个假设和类比，即，全球各发达国家，其城镇化高峰期，也就是工业化高峰期，亦是国力完成飞跃的时期。此言不假，但是，有一个非常重要的因素被忽视，即，多数国家的上升期，均是人口增长期，人口增长曲线，基本与国家经济增长曲线，与城市化曲线同步。

在二战以后，日本启动了工业化进程，自50年代至1973年，是日本工业化高潮时期，日本年均增长接近10%，进入发达工业化国家行列。至1975年，日本城市化率达到 78.6%，基本达到高潮。虽然至2011年，日本的城市化率已达90%以上，但是自70年代之后逐步趋缓。而日本的人口增长，亦于1972年达到高峰。由此，其工业化，城市化，人口发展的三大高峰期，基本同步。

不仅是日本，多数现代国家，城市化高峰、工业化高峰与人口发展高峰，基本都是三位一体。

而中国未来将出现严重的脱节：我们仍然寄希望于经济会保持高速增长，仍然寄希望于城市化率会继续提高，但是，我们的人口，尤其是青年人口，却开始萎缩，人口发展曲线，与城市化发展曲线，将严重不同步。在人口萎缩的大局之下，却对城镇化寄望太高，恐怕有负重托。

事实上，中国不仅农村衰败，多剩老弱，城市化进程，已将逐步终结。农业现代化，和城市新居民的工业化，将是一个挑战。同时，纵使未来农村人口再向城市转移，转移来的也是负担，而非动力。即，转移到城市来养老的老人，将多过转移到城市来的儿童，青壮年则几乎没有，因为他们早就来了，只是有的没有常住，无法统计而已。这些中老年人对于城市来说，其消耗远远大于其劳动力贡献，由此导致的一个结果就是，新的城镇化浪潮，再也不象过去三十年那样，坐吃精锐劳动力带来的财富，而付出低福利成本， 相反，未来的城镇化，福利成本将越来越高，而精锐劳动力则越来越少。

纵使现在全面开放计划生育，人的成长期尚有20年左右，仍不足弥补中国劳动力的缺口。未来中国可能将不得不大规模开放移民，今天国人因为高房价而无法享受的住房，在大批老人死亡之后，或者将不得不留给国外青年居住。在广东等沿海地区，已经涌入大批亚非青年，在北京街头，也已经日益多见。

或者这将是最大的讽刺。用计划生育节制本国人民的活力与生机，用高房价迫使本民族的青年不得不为生计奔走而丧失朝气，原来最后是为他国人做嫁衣裳。

中国目前尚未完成产业转型，在全球产业链中也无法短期内升级，由此，中国仍然需要大批产业工人，但是，随着青少年人口的减少，以及高校升学率超过80%，国内已经无法提供足够的劳动力。开放移民，并非良谋，但却不失为救急之策。为长久计，中国的计生政策，需要彻底调整，不是开放单独二胎生育，而是彻底开放。

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2013年已经过去。这一年内发生了许多事情，有大有小。到年底让我们回顾一下这一年内的大事情。

首先是中国新一届领导班子上台，开始展现出与过去有所不同的施政方针。这将对未来五年的中国的政治经济有重大影响。在经济上我们维持了比7.5%略高的增长率，而且波动很小，担心持续下滑的顾虑逐渐消退，信心在恢复。在对外关系上中日矛盾不断升温，前景未卜。中美关系平稳良好。中国外交开始向中东和非洲进军。但是中国军费的持续增长，航母的巡视导致周边国家不安。总的国际环境没有向好的发展。

新领导的亮相有几点非常受到欢迎。特别是反腐败极为有力，而且能切实落实。在市场上已经表现出高档餐馆营业量减少，高档烟酒因需求减少而降价。反对奢侈浪费，已经立竿见影，极得民心。

三中全会的决议表现出极大的改革决心。大家盼着进一步落实。比如司法独立，农地产权明晰化，取消劳动教养制，政府和市场的功能划分（让市场起决定性作用），打破市场垄断，改善国企的经营，大家都抱着很大的期望。能不能兑现落实，要看遭遇多大的阻力。前一届政府之所以在这些方面进展不大，我猜想并不是不知道，而是很难推动。所以三中全会的决议能够贯彻到什么程度还要看以后的发展。

近十多年来部门利益快速长大，他们又有制定政策的权力，任何改革如果涉及他们的利益都会碰到阻碍。

从经济方面来看，保持了三十多年的9-10%的高速增长显然已经转入7.5%左右的中高速度的增长模式。其原因是多方面的。简单模仿的后发优势慢慢地用完了，我们进入到自主创新时代。环境代价过高越来越明显，不得不减速保护环境。国际经济环境的恶化也是原因之一。人口结构的变化，劳动力人口数的减少，使生育红利转变为生育欠债。经济结构越来越不能适应新的形势，调整结构是有代价的，要付出调整的成本。正因为增速降低是多方面造成的，这一趋势不可能用单一的政策去逆转。我们势必去适应这一新的情况。

虽然我们经过三十多年的高增长，人均GDP从世界末位上升到中高收入，但是和发达国家相比还只有他们的四分之一或五分之一。我们追赶三十年只追了四分之一，其余的四分之三怎么才能赶上去，是不是还要花120年？

回答这个问题首先要看到我们和发达国家比较在哪些地方不如别人，进一步增长的潜力何在。回答这个问题其实并不复杂。在产权结构上发达国家是私有制为主，中国则相反（事实上也不尽然了）。中国的公有制企业大多数效率低下，浪费巨大。土地的公有制也极大地妨碍了土地的最优配置，使地不能尽其用。在一个缺少土地的国家里土地使用的限制极大地阻碍了各行各业的发展。

在经济运行的规则上看，我们还是一个计划和市场混合的运行制度。二者经常发生冲突。权力配置资源还占相当大的比例。比如对金融业价格（利息率，汇率）的限制，对市场进入的限制，对平等竞争的干涉，都导致经济结构的扭曲。现在中央决定调整经济结构，也决定要让市场起决定性的作用。但是权力能不能让位于市场还是一个未知数。

如果解决了所有制和市场化的问题，中国的经济增长还有高速增长二三十年的可能。

当局把解决民生问题当成目前最急迫的问题。但是我觉得重点抓得不准确。其实中国最成功的正是解决了民生问题，人均收入翻了十倍。虽然有收入分配不公的现象，但是即使最穷的人也有显著改善。全球脱贫计划的完成80%发生在中国。全球贫困人口得到最大改善是在中国。

依我看，中国最大的问题不在民生，而是权力不受监督。而且就民生而言，收入分配不公的根源也在特权，在特权侵犯了人权。在市场上不是人人机会均等，各种特权占了优先地位，平民百姓很难有通过努力获得收入晋升的机会。在各种社会矛盾中由于收入分配不公的是绝少数。大多数是公权侵犯人权导致的。因此维稳的重点应该是限制政府权力的滥用，也就是宪政。

在胡温执政的前十年里，经济方面的成就非常显著。虽然有极其严重的全球金融危机，但是中国的增长率没有掉到7.5%以下。这10年是1983年以来的30年中增最高的十年（十年平均年增长率为10.5%，前十年是9.7%）。

但是在这段时间里最失败的是法治的松懈，特权的横行。它的爆发则是在今年的薄熙来案。薄熙来从大连到沈阳，又到重庆，不断被人检举告发。但是他是政治局委员，谁也告不倒他。只有王立军跑到成都的美国领事馆去，成为国际事件，再也瞒不住了，事情才被立案侦查。可见法治松懈到了什么地步，或者特权猖狂到了什么程度。

薄熙来案可说是中共自林彪出逃案之后的第一大案。和林彪案一样它暴露了中共内部掩盖得最深的方面。而且它们都是把内部斗争暴露成为国际事件，把中共搞得很狼狈，最狼狈的是那些过去大力支持林彪和薄熙来的人。

但这两件事都有很大的正面作用，都推进了中国走向比较开放的时代，让国内国外的人都更明白中共内部是怎样运作的，它和表面的宣传完全不同。这才是薄熙来案的主要意义。

对薄熙来的审判也开启了司法审判的新场面。虽然没有现场直播，但也足够透明。这让大家知道，司法公开应该是怎样的。但是这种透明和公开也不是普通公民可享受的，还是对待特权者薄熙来的另类做法。他出庭可不穿囚服，不戴手铐，不剃光头。这让大家知道一个文明社会应该如何对待可能犯错误的人。这是人权的一个重要部分。最近最高法院已经宣布今后不允许在审判时叫被告人穿囚服，剃光头。这对于暴戾成性的当今社会是一付很好的清醒剂。

审薄案最大的不足是避重就轻。薄熙来最重要的罪行是利用特权侵犯人权，为了私利破坏法治，用家法代替国法。他在重庆干了一系列侵犯人权的严重罪行，许多企业家，警察，平民百姓受摧残，财产被掠夺，留下一大堆错案冤案，这个烂摊子如何处理？在审薄时这方面的事一字未提。他的罪行的受害者如何平反纠错，至今没有一个合理的政策。

其实薄熙来只是一个典型，全国各地都有大小薄熙来式的人物。他们横行不法，漠视道德和正义，极大地损坏了执政党的信誉，也是社会不安的主要原因。审薄而不解决滥用权力，破坏法治的风气，使得大家对薄熙来结案的期待有点失望。

最后谈一点国际关系方面的看法。随着我国经济实力的加强，我国的一举一动都会被关注。充分说明了中国国际地位的提高。邓小平要求韬光养晦，实际上已经很难做到，客观形势已经和二十年前完全不同了。但是在对外关系上保持谦虚谨慎，有远见而负责的态度仍然是必要的，因为这样对人民有利。相反处处强出头，并不有利于百姓的切身利益，对国家和百姓都是不利的。

在外交主导思想和方针上，要注意到国家利益和百姓利益的区别。有利于国家的事未必都有利于百姓。在外交政策上是以国为本，还是以人为本，这二者是有区别的。以中日之间的领土纠纷为例，以国为本，中国的主张是寸土不让。但是这种态度已经伤害了两国之间的贸易和旅游。我们受了几千年的忠君爱国的教育，认为爱国就是爱民。其实并非如此。现在我们应该对二者的区别有所认识。

这个问题之所以复杂，因为在日本方面也是不惜损害百姓的利益去爱国。全世界有远见卓识的政治家还是少数。所以国际争纷不断。其实大部分都是外交们制造出来的无事生非。更可惜的是大部分百姓还支持这种“爱国行为”。几千年的教育把百姓彻底洗了脑，以至于不知道自己的真正利益是什么。各国百姓之间无冤无仇，怎么会有互相残杀的战争？就是那些喜欢惹是非，制造事端的政治家们挑动的。结果是世界和平依然遥远。说不定还有一场浩劫等着我们。

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之前备受期待的中国共产党十八届三中全会公报，曾让关注中国的观察人士感到非常失望。但随后发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（后文简称《决定》）所列出的一系列雄心勃勃的议程，很快让他们的失望之情一扫而空。 尽管三中全会公报内容含糊其辞，但《决定》向人们展示了一项全面的改革计划，这项计划如果得到实施，将需要本届以及下届高层领导人的共同努力。具有讽刺意味的是，即便最近的中央经济工作会议曾辩论过，是否应将官方增长目标降至7%、以强调质量现在比数量更重要，但严格实行这些改革计划将极大地改变市场激励机制，从而可能使未来几年的国内生产总值(GDP)年增速提高到8%以上。

总结《决定》中16个部分和60项改革任务的评论一直屡见不鲜，这让我们很容易迷失在具体改革举措的海洋中、以及那些尚不具备可行性的大目标中。然而，支撑这些讨论的是两个核心目标：修改那些曾推高债务水平的政策，以及增强生产力驱动因素、从而提高经济增长的可持续性。如果《决定》得到执行，将为实现这两个目标提供基础。

为了让如此广泛的改革计划变得容易理解，让我们将本届三中全会的改革议程总结为“一二三”。“一”个核心原则：市场应起决定性作用。“两”个政策工具：经过改革的财政和金融体系。“三”个跨领域主题：消除城乡差别、促进国有与非国有部门之间的竞争、以及厘清中央和地方政府之间的经济和政治关系。负责实施所有这些议程的将是两个新设立的协调机构，一个负责处理经济问题，另一个负责处理安全问题。

本届三中全会确立了市场在定价和资源配置中的决定性作用，意味着中国一个长期存在的意识形态问题尘埃落定，但这在实际操作层面的意义仍有待观察。尽管商品价格现在已基本放开，但政府干预持续存在、市场缺乏竞争以及机制薄弱意味着，在一段时间内，资金、土地和劳动力等关键投入品的价格仍将继续扭曲。然而，朝市场化努力的格局现在已经确立。

就政策工具而言，中国计划中的金融改革已经启动。《决定》中的一项新鲜内容是，承认中国的债务问题只能通过大规模改革政府间财政体系才能解决。这些有待实施的改革措施需要解决两个结构性缺陷。第一，大多数公共服务由地方政府负责提供，但多数税收要上交中央。第二，与其他国家相比，预算在中国经济中所占比例严重偏低。因此，地方政府一直日益依赖银行借款和土地开发（而非预算）为自己的支出提供资金，这造成了投机性房地产开发信贷泛滥以及不计后果的债务累积。

三中全会涉及促增长的内容部分在于缩小城乡差距的目标。过去农村和城市往往被当作两个单独经济实体，这不仅导致效率低下，也加剧了不平等。中国的城乡居民收入比超过3，是所有主要经济体中最高的，表明中国有望通过改善对城市化进程的管理来确保生产力增长、以及缩小收入的地域差距。因此，土地市场改革、以及有关扩大社会服务覆盖面和劳动力流动自由化的一揽子改革方案，有望促进生产力驱动的经济增长以及社会公平。

生产力议程的另一部分是鼓励国营与私营部门加大竞争。中国的领导层已表明了对私营经济持续扩张的开放态度，之前延缓私人投资的不确定性从而得以减轻。新型私人银行兴起将是刺激私人投资的另一个因素，这些银行更愿意为中小型企业提供资金。与此同时，对真正有需求的领域（特别是社会基础设施方面）进行公共投资也得到了官方的推动，通过利用现有流动性应该就可以增加经济的活跃度，而不必依赖过度的货币扩张。

第三个跨领域的改革主题本身更为复杂，但潜在的影响也更为深远。中国取得的成就得益于一套独特的政府分权机制：中央为地方设定政绩目标，把对政府要员（如党委书记、省长和市长）的任命作为激励因素，并建立相应的问责机制。通过调动地方积极性来完成增长目标，这种制度在支持经济自由化方面取得了良好效果，但该制度阻碍了政治自由化，原因是它把维护政治稳定摆在优先位置，而衡量政治稳定的指标就是社会不安定因素是否得到了有效的控制。

因此，中国政治领域发展前景最不确定，这在意料之中。不过，新一届领导班子已经清楚地认识到，中国必须开发一套更多元的经济和政治标准，来评估官员的政绩。他们也开始初步意识到，平衡各类优先事项的最好方法，是依靠一套治理机制——这套机制应能更好地理解民众的需求，并更好地奖励回应这些需求的官员。因此，为处理经济和安全事务而创立的协调机构（可能由最高层领导主管），为三中全会决定背后的构想提供了一个合理的结果。

本文作者是卡内基国际和平基金会(Carnegie Endowment)高级研究员，曾任世界银行(World Bank)中国业务局局长

译者/何黎

改革是本届中国政府给予国人的最大期待，早在今年3月中共总书记习近平履新之后，离京的第一站便选择改革开放的前沿广东，提及改革要“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩”，中国总理李克强也表态“改革要有壮士断腕的决心，改革贵在行动，喊破嗓子不如甩开膀子。”

可以看到，近半年来，中国决策层改革承诺也相继兑现，包括大批行政审批权下放、利率市场化加速、户籍开放路径公布等等。如果上述举措称之为改革的逐项攻坚，那么，最近一个阶段，李克强总理力排众议推进的上海自贸区试点，从思路上便有较大不同，即以试点推进贸易、金融、税收、管理方式等多方位改革。

毫无疑问，以试点促改革是中国改革开发的一个伟大尝试，其一方面可以避免逐项改革推进中由于部分改革滞后而导致的协调性差、效果打折的问题，改革红利显而易见；另一方面，也可以通过最小范围内挑战利益群体，以最小阻力率先推进改革实践，具有可行性。而一旦效果显著，得到广泛认可，全国性的推广自然水到渠成。

因此，在笔者看来，中国政府大力推进上海自贸区设立的意义绝不仅仅在于推行金融、贸易改革试点，其对法律、行政管理模式的探索，与改革开放之初设立深圳特区有异曲同工之处，且二者均是破旧出新的尝试，推行之初也都面临重大压力与质疑。而相对于深圳为中国开创三十年经济快速增长的跨时代壮举而言，上海自贸区有望以更快的速度、更加国际化的视野推动国内经济改革，非常值得期待。

虽然自贸区具体细则尚未公布，预计9月人大审批完成后对外发表，但从以往官方发言与媒体报道来看，上海自贸区的改革已见前所未有的开放性。这包括：

一是以金融改革作为突破口，在区域内实现金融市场利率市场化，金融机构资产方价格实行市场化定价；在风险可控的前提下，资本项目可兑换也可以先行先试；允许设立外资银行以及民资与外资合办中外合资银行，外商投资资信调查公司；允许部分中资银行从事离岸业务等等。在笔者看来，这是加速推进人民币国际化的重要尝试，有助于为全国金融改革与人民币国际化积累经验，促进人民币早日成为可储备货币。

二是推动服务业发展，在税收方面有所创新。包括将对专业从事境外股权投资的项目公司，参照技术先进性服务业，按15%的税率征收企业所得税；区内符合条件的公司从事离岸业务收入，同样按15%的税率征收企业所得税等等。结合当前大力推进财税改革、促进服务业升级的大背景，自贸区的积极探索对于未来税收改革同样具有借鉴意义。

三是修改法律让行试点改革。有法律人士将自贸区建设概括为新中国法律史上的最重大事件之一，原因在于尽管中国改革开放已经有三十多个年头，但由于中国现有法律与进一步开放存在冲突，阻碍了对外开放的程度。8月底，人大通过了未来3年自贸区暂停实施"外资三法"和文化保护法的有关规定，从法律上也是个重要尝试。

四是政府行政管理职能的转变，其中审批制度方面，自贸区将针对外资试行“负面清单”管理模式。即除了投资领域的“黑名单”以外，外国投资者享有国民待遇。而在笔者看来，这种“负面清单”的管理模式不仅有助于国际贸易最新规则的接轨，增强外资投资者的信心与积极性。更重要的意义在于减少政府审批、依靠市场机制和打破垄断，是新一届政府简政放权模式的探索。

五是领导人出于全球战略定位方面的考虑。实际上，今年6月美欧国家已经正式宣布启动“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（TTIP）的谈判，而此前奥巴马政府也在持续推进TPP（跨太平洋伙伴关系协议）。TTIP和TPP的一种解读是美国视中国为潜在对手、孤立中国而有意推行的新体系。应对国际环境变化，中国显然应该提前谋划。从这个角度而言，推动上海自贸区实践，符合未来中国融入国际服务贸易和投资体系的全球化战略框架，是主动接招的表现。

当然，当前对于自贸区仍有不少质疑与忧虑，早在自贸区讨论之初，就有监管层提出反对意见，李克强总理甚至拍桌子以示不满。而当前的担忧也主要集中在以下几点，即如何处理与现有法律的冲突、如何规避相关风险、以及如何看待对香港离岸金融市场造成挑战等等。

而在笔者看来，如能明确自贸区高层定位，以更广泛视野看待自贸区的深远意义，即自贸区的意义远不止是传统实验田的范围，实则是为新一轮改革开放奠基。如果能在这一层面上凝聚共识，将有助于提升具体实践部门统筹考虑并加强克服细节中困难的决心。

当然，上海自贸区是否能够成为“深圳2.0”，以点带面，为中国带来更大的改革红利，仍将面对来自国内外的各种挑战与阻力。但总体而言，从新一届政府力排众议积极推进自贸区的过程来看，笔者认为，本届中国政府经济改革决心仍然十分坚定，期待11月召开的中共三中全会有更多信息。

（注：本文仅代表作者观点）

本文责任编辑 徐瑾 [email protected]

【编者按】中共十八大三中全会发表的改革决定引发密切关注。FT中文网推出三中全会专题，希望能呈现多方解读和观察。

在本文中，林毅夫教授回顾了历届三中全会决定对“市场”的定位描述，认为市场作用从过去的“基础性”到今天的“决定性”的转变，含义重大。他重新解析了政府与市场的关系，呼吁将“有效的市场”与“有为的政府”结合。林毅夫同时强调需要消除对市场遗留的干预和扭曲，让资源由市场进行配置，而在这个过程中，政府应该在保护产权、维持宏观稳定、克服市场失灵上发挥作用，推动技术、产业、技术、制度等结构的变迁。

中共十八届三中全会的决议提到，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系。我们对于这个问题的认识随着改革开放的推进而不断深化。十一届三中全会开始强调物质利益在调动工人农民积极性上的重要性，但是仍沿着计划经济的思路用政府的力量来调整农轻重的比例；后来承认市场在资源配置上的作用，但是强调“计划为主、市场为辅”；再到1993年十四届三中全会正式确立了社会主义市场经济的改革方向，当时的定位是市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这次十八届三中全会指出，市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府的作用。从“基础性”到“决定性”只是几个字的改换，不过这充分体现了解放思想、实事求是、与时俱进的精神，为进一步持续健康发展中国经济打下了一个非常坚实的制度基础。

中等收入陷阱多源于政府市场关系失位

十八届三中全会的决议中再次强调“发展是解决所有问题的关键”。这个论断不仅适用于中国，也适用于所有发展中国家。经济发展的本质是技术的不断创新和产业的不断升级，发展中国家具有后发优势，可以引进、消化、吸收发达国家的技术，从而技术创新、产业升级的风险和成本比发达国家低很多，经济增长速度可以数倍于发达国家。从十九世纪中叶到现在，发达国家人均收入水平年均增长3%。一个发展中国家如果善于利用后发优势，经济增长速度可以达到8-10%。

可是从经验事实来看，从二战后到现在，全世界只有两个经济体从低收入变成中等收入、然后进入到高收入（台湾与韩国），只有十三个经济体从中等收入变成高收入，其中只有日本和亚洲四小龙不是西欧周边和发达国家原本差距不大的欧洲国家。绝大多数发展中国家长期陷在低收入或中等收入陷阱，最主要原因就是没有处理好政府和市场的关系。

二战后的发展思路的主流是第一版的发展经济学-结构主义，强调通过政府干预来克服市场失灵，推行重工业优先发展。也就是高度强调政府在资源动员和配置上的作用，忽视了市场。结果以对市场的各种扭曲建立起来了一些先进的产业，但是，资源错配和寻租、腐败盛行，经济发展的绩效很差，跟发达国家的差距越来越大。上世纪七八十年代，全世界发展中国家都在改革开放，发展经济学的第二版-新自由主义盛行，强调市场，忽视了政府的作用，主张采用休克疗法，推行私有化、自由化、市场化。结果是推行新自由主义所倡导的华盛顿共识的国家经济普遍崩溃停滞，危机不断。

有效的市场与有为的政府

在同一时期，有少数经济体取得了成功，他们都有一个共同的特点：在经济发展和转型中既有“有效的市场”，也有“有为的政府”。为什么有效的市场很重要？按照要素禀赋结构所决定的比较优势来选择技术、发展产业是一个国家在国内、国际市场形成竞争优势的前提。企业追求的是利润，只有在充分竞争、完善有效的市场体系之下形成的价格信号，才能使企业家按照当时要素禀赋所决定的比较优势进行技术、产业的选择，从而使整个国家具有竞争优势。为什么有为的政府也同样重要？经济发展是一个技术、产业、基础设施和制度结构不断变迁的过程，随着技术不断创新、产业不断升级，基础设施和上层制度安排也必须随之不断完善。基础设施和上层制度的完善不是一个企业家单独能推动的，必须要由政府发挥因势利导的作用，来组织协调相关企业的投资或由政府自己提供这方面的完善。另外政府还需补偿技术创新、产业升级过程中先行企业所面对的风险和不确定性，这样技术和产业才能根据比较优势的变化不断顺利进行创新和升级。所以，一个发展成功的国家必然是以市场经济为基础，再加上一个有为的政府。

对于转型中国家，有为的政府尤其重要。一方面，转型中国家因为过去所采取的战略，遗留了一批违反比较优势、没有自生能力的资本密集型的大型企业。对这些企业的保护补贴不能一下完全取消，否则会带来大规模破产、失业，造成社会和政治不稳定，需要政府给予原有的产业一些转型期的保护补贴。另一方面，转型中国家由于过去政府将有限的资金投入去发展资本密集型产业，导致基础设施非常差，同时存在很多制度扭曲，需要政府解放思想、实事求是，务实地创造条件逐一去克服。

渐进双轨制的代价与纠正

中国在改革开放过程当中采取的是一种渐进的双轨制，即一方面对原来没有自生能力的大型国有企业给予必要的保护和补贴，另一方面放开符合比较优势的劳动密集型产业的准入，让市场发挥作用。这样一个转型方式使得我们能够维持稳定和快速的发展，但是也付出了一定的代价。最主要表现为收入分配不断恶化，腐败现象越来越普遍。其原因在于为了保护、补贴没有自生能力的大型企业，我们保留了一些对价格信号的扭曲，比如通过金融抑制人为压低资金价格，将金融资源主要分配给国有和少数非国有的大型企业。这相当于给大型国有企业和这些比较富裕的群体提供了补贴，而补贴这些大企业的是把钱存入金融体系，得不到金融服务而且相对比较穷的中小企业、农户和一般家庭。对于能拿到资金的企业来说，因为资金价格相对便宜，所以投资的是资本相当密集的产业，这样的产业创造的就业机会相对少，从而也会抑制劳动需求和工资，进一步恶化收入分配。此外，资源价格也偏低，谁能拿到资源开采权谁就能马上致富。这些扭曲都创造了租金，有了租金就有了寻租的行为，导致腐败贪污。

在改革开放初期，中国是一个极端贫穷的国家，资本十分匮乏。当时以对市场的干预、扭曲给这些资本密集型大型企业保留一些保护、补贴是维持经济和社会稳定的必要，属于“雪中送炭”。经过34年高速发展，我们现在已经是中等偏上收入的国家，资本已经不再那么短缺，很多原来不符合比较优势的资本密集型重工业现在已经符合比较优势，在国内国际市场上具有竞争优势。在这种状况下，继续保留那些保护补贴就从“雪中送炭”变为了“锦上添花”，导致的结果只能是收入分配恶化和腐败蔓延。

十八届三中全会与时俱进地强调市场在资源配置中起决定性作用，这意味着需要消除对市场所遗留的一些干预、扭曲，让资源由市场进行配置，这样一方面能够让经济更好地按比较优势发展，另一方面可以解决改革开放以来遗留的社会、经济问题。在这个过程中，政府还应该发挥好的作用，保护产权，维持宏观稳定，克服市场失灵，因势利导地推动技术、产业、技术、制度等结构的变迁。

如果能这样做，中国经济还可以持续、稳定、健康而且比较快速的发展，到2020年左右人均收入在2010年的水平上翻一番，加上人民币升值很可能可以跨过高收入国家的门槛，达到人均收入12700美元，成为二次世界大战以后第三个从低收入变成中等收入再进入到高收入的经济体，为中华民族伟大复兴中国梦的实现迈出坚强的历史性一步。

（注：本文仅代表作者观点）

本文责任编辑 徐瑾 [email protected]

2013年，中国民营企业家感受寒意。湖南企业家曾成杰因非法集资罪被判死刑，让企业家对财富和人身安全备感焦虑，一场围绕“在商言商”的讨论让政商关系成为敏感话题。企业家群体的担忧，既呼应又加深了整个社会的不安全感。中国企业家如何看待生存环境的变化，又该如何应对？

在FT年度中国高峰论坛上，中国民间智库——天则经济研究所理事长秋风，用一句“中国精英阶层的深层焦虑”，再度开启一场聚焦企业家安全的讨论。他在开场即用一句话概括了企业家群体当下的心态：“不安全是中国企业家阶层，甚至可以说是中国的精英阶层今年最切身、也是最难以言说的一种感受。”

因一句“退岛声明”而点燃“在商言商”大讨论的企业家王瑛，也被请到了论坛现场。回顾两个月前与联想创始人柳传志的那场争论，她说：“我觉得中国企业家的状况不会因为我说了什么变好或者变坏，无非是有了一次公开的讨论而已。”作为一名多年从事实业和中长期投资的民营企业家，王瑛认为，是最近几年重庆发生的“打黑”行为，让她意识到企业家面临的严峻形势。

王瑛对中国民营企业家生存状态并不乐观。她将中国企业家的生存状态归为三类：与狼共舞（与地方政府合作合谋分享利益）；用脚投票选择移民或者离开中国；在权力经济的格局下去寻找市场、探寻市场空间。而在这三种选择中，“真正能够还抱有希望，去努力争取企业的市场空间的，已经不多了。”

面对企业家的现状和王瑛的不乐观，美通无线董事、“2005委员会”常务理事王维嘉作为一名成功的创业者，给出了一个可能的破解之路：法治。王维嘉说：“一个法治国家，对所有的人都有一个同样的法制标准来做，企业家就没有更多的要求。比如说美国，每天都有企业家被抓起来，比如金融犯罪欺诈等等，大家相信这个司法系统是一个公正独立的，一定会给出公正的审判。硅谷也经常有被抓的，但没有企业家因为有人被抓就觉得自己不安全……对一个社会长治久安最重要的是对基础价值系统和司法系统建立最基本的信任。我希望中国能给企业家们一个公正的、严格按照司法要求的待遇，这样做就能给企业家一个信心。”

《创业家》杂志社社长、创始人牛文文对此则更为乐观一些。他说“企业家阶层的出现是中国市场经济成功的必然要素之一……我们国家没有富到什么程度，创造财富还是主流。邓小平理论不过时，要让中国人民都有机会开始创业分享财富，这个是对的，当成千上万的中国青年和中年还有老年都去创业，现在的企业家们就是我们的榜样。”他对创业者和创业本身的信仰也支撑了他对这个社会环境的判断。他说：“我相信创业者应该是中国最可爱的人，是中国社会最大的良民，只要创业以后一定是走正路、走远路，君子不立于危墙。我们都是小人物，不要让奋斗者吃亏是价值观，不能让创业者害怕，只要有这个环境就很好。”

“君子不立于危墙”。论坛上的另一位嘉宾恐怕对这句话最心有戚戚。陈九霖，这位曾经的央企领导人，因中航油巨亏事件入狱后又东山再起的前“航油大王”，如今变身为一家民营投资公司董事长。他的双重身份让他对中国企业家生存的整体状况有着更为深刻的理解。

陈九霖在谈到国企企业家的境遇时说：“国企也有国企的难处，也不是说那里就是人间的天堂，我的事例也充分证明了这一点。在国有企业上面有领导，这些领导有时候也是不敢承担责任的、甚至要挑剔的领导。所以要搞好国有企业做一番事业，首先还是要做出一些自我的牺牲，包括天天跟人家去喝酒、去接待……国有企业是另外一个环境。你不贪污不受贿，环境是不是相对于民营企业家好一点我不知道，但是他有另外一方面的压力。”

对于要不要“在商言商”，他说：“首先企业家也好企业人也好，本身是一个人，人你要表达观点和思想，有自由交流的权利，这种权利不能被剥夺...... 第二个是企业家要比普通的工人农民受的教育程度高一点，见世面的机会多一点，你更应该表达你的观点和承担更多的社会责任。你都不敢讲话，社会会变成什么样的气侯？从明哲保身的角度来讲，人人自危、人人自保的时候实际上是保不了。”

在讨论最后，陈九霖引用了美国波士顿犹太人屠杀纪念碑上的一句话：“起初他们追杀共产主义者，我没有说话——因为我不是共产主义者；接着他们追杀犹太人，我没有说话——因为我不是犹太人；然后他们追杀工会成员，我没有说话——因为我不是工会成员；后来他们追杀天主教徒，我没有说话——因为我是新教教徒；最后，他们冲我来了，却已经没有人站出来为我说话了。”

对中国不健全的政商关系，短短一个小时的讨论显然无法求解，但嘉宾们一致认为，政商双方都有责任。秋风说，中国让企业家陷入巨大的不确定性和风险中，政府要承担主要责任，但企业家也有责任。王瑛表示赞同。她说：“企业的经营环境不全靠别人给我们，有很多的事情需要自己去建设，这种建设其中包括博弈，博弈就不会只有‘是’，一定会包括‘不’。”

在参加讨论的嘉宾看来，中国的政商博弈的走向，很大程度上取决于政治权力的意志。中共十八届三中全会召开在即，嘉宾们被问道对这次会议释放的改革信号有什么期许。陈九霖：“希望有一个更加亲商的环境。”王瑛说：“看他们给民间和市场是不是放出了空间。”牛文文希望“未来能让年轻人都有机会公平地开始自己的创业”。王维嘉的回答十分简单：“建设法治国家”。

企业家群体的焦虑，从一个侧面折射出整个中国社会对政府治理能力信心的缺失。这种广泛的不安和不信任，将考验中国执政者的改革意志和能力。

（本文仅代表作者个人观点，作者邮箱 [email protected]）

对奢侈手表的喜爱导致了中国官员杨达才的落马。这位陕西省安全生产监督管理局前局长因犯受贿罪被判处有期徒刑14年。杨达才是在网民大量转发他佩戴十多块不同的奢侈名表的照片后遭起诉的。这些表包括价值超过2万英镑的江诗丹顿(Vacheron Constantin)。杨达才因此得到了“表哥”的绰号。

自从中国国家主席习近平在今年1月的讲话中承诺，对于中共党内肆意贪腐的“大老虎”和“小苍蝇”要一起打以来，奢侈品至少对于官员来说，变成了一个不光彩的词汇。网民们寻觅着露出敛取不义之财迹象的官员，中共内部的反腐败机构也会对任何危及中共声誉的人员迅速采取行动。

中国领导人常常表示严厉打击腐败，但这是全球各大奢侈品牌首次被迫应对如此大规模的反腐运动。对此它们是否应当感到忧虑？

显而易见的是，某些领域因为今年的反贪腐行动受到了很大冲击，特备是名酒、名表等与礼品馈赠联系紧密的品牌。

今年9月，中国第一大白酒生产商贵州茅台(Kweichow Moutai)公布了自2001年以来最疲软的一次半年度业绩，总收入较上年同期下降了1.47%。自今年年初以来，贵州茅台的股价下跌了30%。茅台被誉为中国的国酒。

2013年第一季度，瑞士对中国的手表出口额较去年同期下降了26%，逆转了长达十年的增长态势。

所有这些都与券商里昂证券(CLSA)提供的有关中国奢侈品市场的最新数据相吻合。里昂证券发现，在商务礼品馈赠中，有二分之一的客户收到过名酒，有五分之一的客户收到过名表。

中国的奢侈品市场仍在增长当中，不过增速显著放缓。里昂证券预计，2013年中国的奢侈品支出增长率或为18%，低于2012年的28%和2011年的43%。中国消费者对全球奢侈品市场的贡献高达738亿英镑（合996亿美元），占全球奢侈品总销售额的31%。

里昂证券消费品与博彩行业研究主管阿龙•费希尔(Aaron Fischer)表示：“我们同意，政府的反腐举措对于奢侈品销售产生了负面影响。不过，虽然送礼需求在中国奢侈品市场中所占份额高达37%，其中仍有很大一部分属于朋友之间合法的人际礼尚往来。我们认为，出于拓展商业联系等目的的企业送礼在中国奢侈品支出中所占比重仅为15%。”

费希尔的测算显示，如果没有反腐运动，2013年中国奢侈品支出规模的增速“最高将达23%”。

咨询公司麦肯锡(McKinsey)的合伙人安宏宇(Yuval Atsmon)指出：“反腐运动对于部分消费者以及炫耀型消费确有一定影响，但其作用并不像市场认为的那样显著。”安宏宇与人合作撰写了麦肯锡关于中国奢侈品支出的最新研究报告。

“支出增速下降的主要原因在于市场已经成熟；随着消费者的需求变得愈加复杂，市场竞争也日趋激烈；宏观经济的整体增速也略有放缓；中国市场经历了如此显著的增长之后，现已形成了庞大的基数规模。”

安宏宇补充称，很多在中国国内销售规模停滞不前或者有所下降的品牌发现，部分消费者支出已经转移到了国外。

毕马威中国(KPMG China)的亚太消费品市场主管尼克•戴布南(Nick Debnam)同意这种看法，他指出：“现在中国消费者出游范围越来越广的现象意味着，他们在海外的支出规模日渐上升。企业在中国市场占据有利位置确实很重要，但它们还需要在全球范围内保持同样的品牌定位。”

旅游购物专业服务公司环球蓝联(Global Blue)指出，在2013年1月至10月期间，全球免税销售额中有27%都是由中国居民贡献的，中国居民的免税消费规模较上年同期增长了约24%。环球蓝联的首席市场官阿尔杨•克鲁格(Arjen Kruger)称：“中国人的免税购物消费比任何其他国家的旅客都多，中国赴欧旅游并购买奢侈品的旅客人数还将进一步增长。”

里昂证券的费希尔补充称：“富人阶层的奢侈品消费仍在继续，但他们购买的产品类型以及品牌正在发生变化。他们的需求在很短时间内就已变得非常复杂，企业需要跟上这种转变，例如提供VIP服务，发行限量版产品或者显著减少带品牌标识的产品。开发定价面向大众的产品系列也很重要，因为未来五至十年的消费主流将是中产阶层。”

里昂证券指出，虽然中产阶层在2013年全球奢侈品市场增长中的贡献权重仅为16%，但到2020年将上升至33%。到了那时，“表哥”将已服完二分之一的刑期，并被绝大多数中国人所淡忘。

译者/马拉

【编者按】：改革是中国2013年的关键词，中共的十八届三中全会给出了“全面改革”方案并将付诸于行动，那么这一方案在现实层面该如何去实施？中国人民大学国家发展与战略研究院副院长陶然对此有深入的思考和观察，在为FT中文网2013年度报告所撰写文章中，陶然教授指出：“改革特别要讲究次序，也就是需要通过找到好的改革突破口，让上一个改革有利于后面一系列改革的进行。如果改革的突破口选错，反而可能导致更糟糕的结果。具体而言，政府在金融和财政体制改革方面需要特别谨慎。”

所有人都同意中国需要改革。这个国家正面临着增长失速、环境恶化、腐败日益严重、及社会日益缺乏稳定等诸多问题。低效率投资正不断困扰着中国日益高负债驱动的经济增长模式。中国共产党的领导层终于向世界展示了他们应对这些巨大挑战的严肃态度。在备受瞩目的三中全会上，审议通过了“关于深化改革的决定”，这是一项宏大而雄心勃勃的行动计划。至关重要的一点，是它确保了继续深化经济改革的方向，并要求在资源配置中赋予市场一个“决定性”的作用。

在经历了一年多不确定性之后，我们终于可以看到，政府准备推动全方位的经济改革。习近平主席和李克强总理都强调为实现中国经济的可持续发展，必须要实现必要的结构性改革。但这种改革是否必须牺牲短期的增长？

我认为并不必然如此，而且也最好不要如此。

这是因为，如果没有强劲的增长，中国的领导者们就没有足够的财政与金融资源来实现其宏伟的改革计划，也无法继续像2002-2008年间那样通过成立多个资产管理公司来消除金融体系的巨大坏账。目前，对改革者来说，应该提出的问题实际上十分简单：如果过去不可持续的依赖投资和房地产泡沫的经济增长以及不可持续，那么未来可持续、稳定的经济增长应从何而来？

显然，中国已不需要、也无法继续投资更多的基础设施、工业园区和新城区建设。实际上，任何有正常判断力的人，只要到各个地方，尤其是内部省份的大部分市县走一走，看看目前各地大干快上进行的工业开发区与新城区建设，就不难判断中国工业开发区和新城区建设已严重过度，泡沫化的商品房建设也供给过度。如果中央政府还不采取坚

决的改革措施来扭转这个局面，结果必然是未来几年内就会出现房地产泡沫崩盘并产生连锁反应，最坏的结果，是政府、银行和很多相关企业的资产负债表全面损害，引起整体性经济与金融危机。

总体来看，中国现在必须解决的问题，是为未来中国5-10年甚至更长时间稳定经济增长、并维持社会、政治稳定寻求新的改革突破口。而要想保证经济高速增长，同时又想抑制资产泡沫、控制通胀率，所要实施的改革难度非常大，而改革空间却在日益缩小。

虽然目前中国社会已经初步形成了“中国经济、社会乃至政治体制存在多方面的矛盾，因此需要进行系统性改革”的共识，但系统性改革并不应该是一个面面俱到、全面同步推进的改革。

改革特别要讲究次序，也就是需要通过找到好的改革突破口，让上一个改革有利于后面一系列改革的进行。如果改革的突破口选错，反而可能导致更糟糕的结果。类似的教训，在前苏联、东欧国家转轨过程中俯首皆是，在中国1980年底后期， 政府在经济过热的情况下，过快推动价格双轨制并轨的改革， 直接带来了全面通货膨胀，并最终延缓了中国经济市场化的进程。

我认为，在当前情况下，中国政府在金融和财政体制改革方面不应该无所作为，但仍需特别谨慎，防止采取过大动作，引发财政与金融困难，目前最应该果断推动的，恰恰应该是那些难度较大的实体部门改革，包括逐步解除对垄断性服务业和部分高端制造业的行业进入管制，逐步放松对城市郊区土地开发利用的管制规定，在拉动增长的同时，甚至之后，逐步创造金融与财政体制改革的条件，最后才能够真正实现让市场在资源配置中的“决定性”作用的目标。

以正确的顺序进行合适的改革

自2011年以来，中国的经济增速已显著放缓，虽然政府不断微调政策，应该说，目前中国经济仍然存在着经济硬着陆的实际风险。

政府在2008年后推动的财政和金融刺激政策使得房地产泡沫从一、二线城市向几乎所有城市蔓延。也使得地方政府债务从5万亿达到超过20万亿的规模。过度宽松的财政与信贷政策导致基础性设施和众多工业部门，尤其是国有企业主导的能源、原材料、重化工部门出现了严重的产能过剩和投资低回报。当出口、房地产、能源原材料等重化工、乃至政府过度投资的基础设施部门等传统的增长引擎开始失去动力时，中国还有什么办法能推动经济增长呢？

十八届三中全会通过的整体改革方案，尽管在细节上尚显模糊，但却指明了正确的方向。这个改革方案包含了很可能对支撑中国经济短期、中期乃至长期增长起到重大作用的两大方面：一是解除对仍由中央国企进行垄断的高端制造业和服务业的进入管制，二是针对城乡建设用地建立统一的市场。

但是，要实施这些市场化改革，不仅需要很大的政治决心，更需要确保选择正确的改革顺序是成功与否的关键。但并非所有改革都可以同步推进。事实上，过早推行其中一些改革，存在着危及更广泛改革目标的风险。

过快推动金融自由化会带来风险

许多学者，包括投资界人士，主张在中国金融体系推行快速市场化改革。事实上，金融改革已开始快速推进：贷款利率已解除管制，预计存款方面相关举措也即将实施。例如，商业银行很快将可以在银行间市场签发大额可转让定期存单（NCD）。资本账户自由化也已提上日程。上海新的自由贸易区将作为一个试点，以开放对保护性产业的投资，并对资本账户自由化改革措施进行试点。

然而，决策者必须十分谨慎：过快的金融自由化改革政策可能会对整体经济增长带来过大的压力，特别是当金融改革的进展没有伴随以实体经济改革同步推进的时候，就可能更加危险。由于政府在四年前出台的经济刺激计划，地方政府在工业园区及新城区建设上利用低息贷款大幅度投资，地方债务超过20万亿，数额之大前所未有。中央所属的国有企业也在上一轮财政信贷刺激政策中迅速扩大了产能，在国内外购买资源、能源，甚至还有部分参与房地产市场投资，央企负债可能也已达到50万亿之巨，资产负债率高达70%。随着能源，资源和房价的持续下行风险，许多贷款均可能在未来变为坏账。

在这种情况下，过快推进利率自由化只会提高利率，并迫使地方政府和国有企业大批债务显性化为银行的不良贷款，而随着中央政府为了防止影子银行风险，而不得不逐步收缩信贷，加上美国推出量化宽松而必然带来的全球利率上升，地方政府和房地产商会发现借款日益困难，而这必然进一步导致资金短缺的地方政府出售更多的土地，促使资金不足的地产开发商清算住房库存。这样就很容易带来三、四线城市房价预期改变，房价下跌，甚至是地产泡沫破灭。一旦这种情况出现， 银行坏账增加，必然进一步大幅度收缩信贷，然后一、二线城市房地产泡沫也开始破裂，最终致使国有银行承受新一轮的巨额不良贷款。更糟糕的是，由于金融自由化导致的银行间激烈竞争，会带来银行利润变薄，银行消化不良贷款的能力也将变弱，银行也开始破产。

如果日本的经验能够给我们提供任何教训，那就是日本1990年代房地产泡沫破裂后，其1980年代推动的利率自由化反而变成了一个诅咒，使得日本银行在房地产市场崩溃时没有足够资金拨备不良贷款，结果是大批银行破产。

实际上，即使没有明年美国退出量化宽松所导致的资金从发展中国家外流，全球利率上升， 中国政府也会因为过去信贷过分宽松而不得不收紧信贷，利率上升是一个大概率事件，钱荒在未来会不断出现，利率自由化和资本账户自由化可能加速中国房地产崩盘和金融危机的出现。

重新大幅度调整税收制度仍为时过早

为重振实体经济，一些学者呼吁在政府要逐步降低经济的整体税负。即使这个措施在理论上是正确的，但在时间点选择上也可能是错误的。

目前中国经济的直接威胁是过度投资和缺乏持续增长的消费需求。税收减免可能有助于减轻企业负担收益，并救活那些在生死线上挣扎的企业，但这种措施却不会创造新的持续增长动力。

更重要的是，债台高筑的地方政府已无力再减免税收。事实上，许多地方政府正努力从企业中获得更多税收以弥补经济增长放缓和土地出让收入增速下降所带来的损失。与此同时，近年来中央政府财政支出增长也已超过收入增速，并且考虑到未来经济增长放缓的前景，未来政府支出、尤其是社会保障支出的增速不会下降。因此，减税空间是非常有限的。

另外一个措施是开征房产税。但房产税要全面开征，需要很多条件，尤其是在当前地方政府无法为城市居民提供充分公共安全、基本教育等公共服务，导致绝大部分城市购房居民不得不支付高额物业费雇佣保安保障小区安全，而同时城市房价又畸高的情况下，全面开征房产税并作为地方政府替代性税收来源，在短期是难以实现的；而只对第二套及以上住房征收房产税，不仅难以筹措足够资金来替代土地出让金，而且实施上也会因为制定政策或影响政策制定的人自己一般有多套住房而存在较大阻力。

即使中央政府强行推动对二套以上住房征税，也可能催生很多三四线城市本已脆弱的房产市场预期发生改变，甚至导致房产抛售、直接影响经济增长。鉴于许多三线或四线城市本就岌岌可危的房地产市场现状，有理由相信财产税的实行有可能成为压垮这些地方房地产泡沫的最后一根稻草。

另一项财税体制改革的建议，则是中国应对资源及能源使用征收更高赋税，这个改革的方向也许是正确的，因为中国的资源、能源价格太便宜，污染太重，但推动这项改革的时机也不能说特别合适。比如，在能源、资源需求旺盛的前提下，如2005、2006年的时候推动这个改革，那就是可行也有利的。但如果目前面对的是能源、原材料行业增长放缓及产能严重过剩，过快加税只会抑制增长，甚至导致国企为主的能源、原材料行业企业大批亏损乃至倒闭，迅速增加银行体系的不良贷款。

同理，当前阶段对解除煤炭、钢铁和电力等行业的国有垄断行业推动民营行业的进入管制，对经济增长也未必有太大帮助。这是因为上述行业已经面临着严重产能过剩，未来面对的是如何收缩，但又不希望过快收缩的问题，解除对这些行业的进入管制并不能带来经济的显著增长。

改革从何开始突破？

在选择改革应该从哪些方面首先开始突破时，特别需要优先考虑那些可以在短期内就带来经济乃至财税增长的领域，从而使政府乃至全社会在持续增长中建立支持改革的信心，也有利于通过做大蛋糕，并设定合理补偿机制来减少利益集团对改革可能施加的强大阻力。

我认为，中国当前的经济体制改革，应该从那些产能因国有垄断而仍然不足的行业开始，主要是产能仍然不足的少数高端服务业、制造业部门与土地改革。

在电信，交通（公路交通与航空），石油石化、医疗保健和教育、以及一些地方公用事业等部门，解除民营资本的进入管制将有利于更多民间投资的进入，并产生较高的资产回报率。当然，这些行业的背后都有较为强大的既得利益集团，他们会全力阻碍放开行业进入管制的改革。

国际经验表明，在这些部门推动改革，政府强大的政治意愿至关重要，但同时也必须指出，即使中央现在下决心开始推动，中国也可能需要多年才能够逐步实现这些部门的效率提升和产出及就业增长。国际经验也同时表明，如果在这些行业解除进入管制的措施不当，就可能带来新的问题，比如，如果仅仅是允许私营部门参股这些行业，而不是发放更多的牌照允许私营部门作为平等主体参与竞争，那么结果往往会是这些部门的产品服务质量没有提升，价格也没有降低，经济、就业增长亦无从谈起。

因此，未来要推动打破这些行业垄断的改革，必须做好足够的理论和操作准备，仔细研究国际经验与教训，才有可能取得合意的结果。给定中国经济当前面临的困局，尤其是本应在这些行业获得高质量就业的大学生就业日益困难、未来可能成为社会不稳定因素的严峻局面，中央政府真应该有“壮士断腕”的精神， 毫不迟疑、但非常谨慎地推动这些行业的改革。

另一个拥有显著增长潜力的产业部门则是土地与房地产部门。目前中国的土地有两种基本类型：城市土地为国家所有；农村土地为农村集体所有。但目前体制下，只有城市政府有权以城市发展为名从农民手中征地。这不仅剥夺了城市郊区农村居民自身开发土地的权利，城市商、住用地和住房成本也因地方政府为了自身财政利益而垄断限供商、住用地被推高。

但未来改革进程中，简单地宣称要“建立统一城乡建设土地市场”，乃至直接废除现有的征地制度也过度理想化，而且这个改革也会因为地方政府乃至中央主管部门的坚决反对而难以实现。最重要的是，和1980年代的价格改革带来的全面通货膨胀的效果相似，简单化地在释放出海量的农村建设用地进入城市土地市场之前，推动集体建设用地入市，就会引起房地产市场预期改变甚至直接导致城市房地产泡沫崩盘。

显然，中国的政策制定者面临一个两难：不打破地方政府对商住用地的垄断，就无法消除房地产泡沫化的主要制度基础，结果是房地产还会进一步泡沫化而最后破裂；但在房地产已经严重泡沫化的情况下，过快打破垄断则会导致泡沫直接破裂。

因此，要推动难度很大的土地制度改革，不是仅仅通过发布诸如“建立统一城乡建设土地市场”之类的政策性文件，就可以解决问题的。有效的改革，需要政府和学术界非常扎实研究这个改革领域所面临的具体情况，尤其是深入考察改革后利益相关方的潜在损益，以此为基础制定相对完善的利益补偿和激励机制，既向利益群体施加必须改革的压力，也给其足够经济激励来配合改革。只有做到这一点，才能够实现顺利转型。

渐进推动土地-户籍改革的路线图

以土地改革为例，我认为，未来10年中国地方财政的顺利转型、乃至于农民工市民化与新型城镇化模式建立，最重要的突破口，并不主要在于户籍制度改革，也不在于政府大规模的保障性住房建设，而是应该推动渐进式的土地制度改革。其基本点，是充分利用市场机制，让城市郊区农民给外来农民工盖房子，以此增加城市中低端住房供给，在化解当前中央房地产调控两难，有效推动增长的同时，逐渐消除房地产泡沫，并逐步为地方政府创造可持续的税基。

目前，中央的房地产调控政策面临两难，不进行调控会使房地产进一步泡沫化，而持续进行房价调控又可能推动经济进一步下行。因此，必须调整政策思路，主要是要在抑制房地产泡沫，但又要防止其崩盘的情况下，有效解决大量城市流动人口进入城市永久定居的居住、教育融资问题。

为此，中国可借鉴德、日、中国台湾的区段征收、市地重划经验，政府通过主导土地发展权，改造基础设施，重划容积率，释放土地增值收益。具体而言，可以考虑采取如下措施：

首先，改革征地体制。地方政府不再按既有体制实施征地——土地一级开发——垄断性出让，而是与作为原土地权利人的城郊村村集体、村民谈判，政府无偿切走集体土地一个比例，部分作为基础设施用地，其余拍卖为基础设施建设融资，征收比例视城中村实际情况（人口、密度、地价等）大致确定在30-50%之间。政府负责相应地段基础设施建设与公共服务提供。

其次， 剩余土地可以在直接转为国有土地的情况下，将土地开发权赋予村集体与村民，同时灵活运用规划手段适当提高地段容积率，确保村民留用土地资产的有效增值。获得部分土地开发权的村集体与村民，直接发放国有土地使用权证，允许其在限定条件下进行开发。村民可自行组织向银行贷款，或联合其他主体合作开发，解决集体建设用地开发难以获得融资的问题。

第三，为防止对既有房地产市场造成过大冲击，政府可以对村集体、村民留用土地开发权进行适当限定。可规定上述村民开发只能建设面向低收入群体的出租房，或建设住房在一定时期内（如10-15年内）只能出租、不能出售， 且需要交纳出租屋收入所得税或房产税。

最后，对于存量小产权房，结合珠三角“三旧改造”的经验并进一步完善，再补交一定土地出让金或向政府无偿让渡部分基础设施或公益事业用地，并通过改造达到一定基础设施和规划标准后，相应土地实现国有化，符合条件后逐步转为大产权，地方政府对一定面积或套数以上住房抽取房产税或出租屋收入所得税。

我们认为，采取上述改革措施，就可在政府不用投入过多资源建设保障性住房情况下，通过市场机制来解决大部分城市流动人口市民化过程中的住房问题，同时还兼顾了城郊村农民的财产权益。而通过城市规划控制来控制开发节奏，上述改革也可避免改革措施对城市商品房房价造成过大冲击，但同时也对投机者释放“炒作没有前途”的信号，之后政府就可以全面取消当前房地产调控政策。上述改革还可以结合出租屋或房产税的收取，配合中央地方投资，为在相应地段建立和运营城市公立学校接受农民工子弟全面入学融资，配合异地高考政策的改革，解决了农民工住房与子女就学、升学问题后，户籍改革就全面实现突破。

当然，仅仅采用前述改革措施，仍然很难说服地方政府支持改革。这是因为地方政府还有很多城市建设已在进行或将要进行，手上还有大量存量债务也要偿还，他们必然希望进一步垄断土地供应。

但中央政府和地方政府都应该明白，目前中国地方依靠“土地财政”、“土地金融”并以高负债推动的大规模工业开发区、新城区建设，确实是一个“击鼓传花”式的“庞氏骗局”，不改革只有死路一条。必须痛下决心加以改变，但同时也需要指出，即使不再按照传统方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工业用地在内的存量土地。完全可以通过对这些存量土地更集约化利用和用地结构调整来确保未来十年左右过渡期内地方政府持续获取的土地收益。具体而言，由于各地杀价招商引资，中国绝大部分城市工业用地效率非常低下，因此，完全可以考虑采取包括空地闲置税，规划调整、政府与厂商合作开发等各种手段，推动政府与原工业用地者重新谈判。

当然，中央需要在商、住用地“招、拍、挂”出让的政策上进行相应调整，允许地方政府与原土地权利人（那些已获低价工业用地的制造业投资者）之间建立一个合理的收益分配谈判机制。政府可以逐步调整规划用地性质，同时允许原工业用地厂商直接与商住用地开发商进行土地交易，政府通过累进土地增值税（或商住用地出让金补交）来获得土地变性所带来的部分增值收益。这种做法，在以前划拨用地入市的操作中早有经验，因此不难推动。 此外，上述措施带来的商住用地开发，还可以为地方政府带来可观的营业税等税收。

我们的测算表明，如果措施得当，过渡期内上述措施基本可以覆盖地方政府因为土地制度改革而带来的财政损失，并为地方政府偿还巨额债务创造相当资源。

前述两方面措施结合，就有助于消化目前中国严重过剩的钢铁、建材等房地产相关行业的过剩产能，有助于化解地方政府的巨额存量债务；这些措施不仅可以逐步消解城市房地产泡沫，让城市居民将其收入更多用于非住房消费，还可促进流动人口实现举家迁移，抑制城市中、低端劳动力工资的过快上涨；上述措施有助于流动人口子女实现城市公立学校就学，配合各省高考入学指标随就学儿童人数的调整，也可以解决流动人口子女异地就学、升学的问题，从而实现户籍改革的突破。上述改革措施可以从多方面增加内需、促进经济增长与社会和谐，为未来长期建立以财产税和市政债为主体的地方公共财政体系赢得宝贵的转轨期。

我认为，考虑到中国目前需要进行的各种改革所涉及利益格局复杂性及真正推行改革的所面临的难度，政府现在就应该在制定全局性的改革规划后，全力推动学术界乃至民间对一些重大政策改革问题进行深入的公共政策辩论。唯有如此，才能够真正助推改革，给改革者增加动力，让被改革者产生压力。

当中国的改革走到了今天，无论是学术界的充分准备和有效辩论、还是学术界与政府部门的良性互动，对正确选择改革突破口都非常重要。即使选择对了改革的突破口和顺序，也还需要政府领导人推动改革的坚强决心和推动改革的高度政治能力和智慧，才有可能最后实现改革的目标，避免经济和社会出现大问题。

（注：本文作者系中国人民大学经济学院教授，清华——布鲁金斯中心代理主任。本文仅代表作者个人观点，责编 [email protected]）

中国经济风向开始改变，北京的政治细节亦有微妙变化。

最新的例子是被外界视为来年经济政策大纲的中央经济工作会议。2014年的中央经济会议时间不仅持续四天，而且以往保增长、调结构、抗通胀、促发展等三字决消失了，“既要” “又要”等句式也减少了不少，“稳中求进”成为最一两年的新口号。

尽管如此，官方文件离公众认知仍有距离，解读中央经济工作会议通稿的“言外之意”依旧是热门话题，周五晚间消息发布之后，各家投行券商比的就是手快。速度之外，重要的是，字里行间，中央经济经济工作会议到底谈了什么真问题？

和所有微妙的表达一样，“但是”和“同时”之后的话往往才是重点。抛开对于“经济运行总体平稳，农业生产再获丰收，结构调整取得新进展，改革开放力度加大，人民生活继续改善，社会大局和谐稳定”等肯定语，会议对于当前问题的强调值得关注，“经济运行存在下行压力，部分行业产能过剩问题严重，保障粮食安全难度加大，宏观债务水平持续上升，结构性就业矛盾突出，生态环境恶化、食品药品质量堪忧、社会治安状况不佳等突出问题仍没有缓解。”

这段表述表达了决策层对于当前经济形势的基本判断，可见对当前的压力也不乏危机感。不过，其中真正值得关注的经济问题而言就是三点，其他要么不是经济问题，比如治安状况、药品安全，要么就是政策无法太多改变、更应该留给市场来解决的问题，比如粮食安全、就业问题等。

那么，什么问题值得关注？经济运行存在下行压力、部分行业产能过剩问题严重、宏观债务水平持续上升——这看似是三个问题，其实恰是中国经济症结的三位一体，依赖投资的经济模式面临瓶颈，而过度投资在实体经济层面表现为过剩产能，在金融层面则表现为债务问题，过剩产能的堆积以及债务问题的爆发，则最终会成为压倒经济的致命稻草。

经济自有其规律，正如市场并非人力可以操纵。中短期来看，伴随着近年中国投资比例的不断加大，中国的投资回报率已经处于逐年下滑趋势，长期而言，从经济收敛的基本逻辑出发，近年来中国全要素生产率出现大幅下滑；以日本韩国等赶超型经济体的历史来看，中国经济未来的潜在增长率必然难以维持过去两位数辉煌，未来甚至可能步入5%到6%的增长区间。

也正因此，站在中国经济转折的关键时刻，纠结于2014的目标是7.5%还是7.2%抑或7%并不是核心问题，讨论“积极的财政政策和稳健的货币政策”也不应流于表面，甚至当前中央经济工作会议列出的六大任务也会随着形势变化而变化。对于中国经济而言，更为迫切的需求在于，一方面清理过剩产能意味着经济面临去杠杆的需求，另一方面去杠杆则可能导致债务问题的最终点燃，如何在维持当前经济不出现断崖式增长的情况下，在制度与运行两个层面有效对债务雷区进行“拆雷”工作，成为未来数年的改革重点。

换而言之，改革意味着彻底的刮骨疗伤，而并非进一步的饮鸩止渴。在新书《中国经济怎么了》中谈去年中央经济会议时，我曾指出过剩产能与债务危机的最终危害超出人们想象，也强调2013年是改革最后窗口，“展望2013，中国经济将温和回升，甚至会是个好年景。但如不抓住这珍贵的时间窗口，重启一系列重大改革，这一年也可能成为中国最后的‘黄金时间’”。

如今看来，这一判断基本正确，变化已经发生，不过即使猜对了开始，结果仍旧存在悬念，2014年将是无不艰难的一年。

（注：作者近期出版《中国经济怎么了》

本文仅代表作者本人观点，微博：http://weibo.com/xujin1900）

中国实施反垄断法已有5年，该国相对年轻的反垄断制度正在向更加全面、执行有力的监管框架发展。

中国反垄断机构加强了对本土和跨国公司的监管执法，对婴儿配方奶粉、液晶显示器面板和酒类制造商的价格操纵行为施以重罚，并调查了制药行业的行贿和价格操纵。

全球商界还见证了中国是如何将反垄断法运用到并购交易上。各公司愈发需要了解哪些行为在中国违反反垄断法，并重新评估自己在监管事务和合规方面的策略。

“反垄断法无疑在中国经济开放的过程中发挥了关键作用，”孖士打(Mayer Brown JSM)律师行的夏卓玲(Hannah Ha)表示。

“反垄断机构的积极执法，表明中国拥有促进自由竞争的诚意和政策。”

夏卓玲称，中国反垄断机构加大执法力度，依据反垄断法对企业处以越来越高的罚金，改变了国内外公司的经商方式。

尽管中国反垄断法的条款大多借鉴欧美的反垄断法，并且在本质上与国际惯例相符，但该法拥有一些“中国特色”。

关键方面包括禁止反竞争的垄断协议、某些被视为滥用市场支配地位的行为和反竞争的经营者集中。

该法同时禁止政府滥用行政权力，限制竞争。

最引人注目的趋势是，罚金金额显著提高，表明监管机构的执法方式比之前更加强硬。

6家婴儿配方奶粉厂商共被处以创纪录的6.69亿元人民币（1.09亿美元）罚金，其中大多数是外国公司。6家液晶显示器面板厂商共被罚3.53亿元人民币，为之前罚金的近57倍。

“这些案例均表明，监管机构对违规行为的审查越来越严，”夏卓玲表示，“在中国占有大量市场份额的跨国公司应当小心谨慎地审视它们的行为，找出任何可能被视为具有掠夺性或排除性的行为。”

中国商务部积极执行这部涵盖并购管制的法律，自2008年来已经审查了超过640起并购案。

过去两年，中国商务部积极介入，为放行并购提出了严格而广泛的限制条件，如要求剥离海外资产和规定重要全球交易的定价。

夏卓玲表示：“中国商务部近期的裁决表明，它对商业竞争的评估愈发自信、成熟。这些评估比之前的裁决更加有力、详细，不过审查也花费了更久的时间。”她补充称，近期的有条件并购裁决历时逾一年。

一个显著的趋势是，审查过程受到了非竞争因素和行业政策因素的影响，尤其是在一些情况下，中国商务部采取了与反垄断机制成熟地区监管机构不同的方法。

嘉能可(Glencore)并购斯特拉塔(Xstrata)案和丸红(Marubeni)并购高鸿(Gavilon)案的裁决便是例证。

中国商务部要求嘉能可剥离它在秘鲁拉斯邦巴斯(Las Bambas)铜矿项目（由斯特拉塔所有并开发）的全部所有者权益，并且每年向中国客户以规定价格供应不低于指定量的铜精矿。

夏卓玲表示，考虑到收购方的规模，涉及大型跨国公司的并购交易通常要在中国申报。

她补充称，某些交易会引起中国商务部更严格的审查，尤其是并购方在所处行业的国内外市场占有重要地位的交易。

“这些趋势似乎没有阻止外国投资者的并购，但中国的并购审查流程可能为国际交易注入了一丝不确定性。”

“考虑到审查时间较长，各方在制定交易时间表和商谈交易文件时，需要将中国的并购管制机制纳入考虑。”

如果跨国交易需要在不同的司法辖区申报，那么并购各方需要考虑在中国获批涉及的非竞争因素风险，如公共利益。

夏卓玲警告称，它们不应当以为中国商务部会仿效其他地区的反垄断监管机构。“对于跨国公司而言，中国经济和市场的重要性与日俱增，这意味着中国很可能将继续发展成反垄断领域的一个重要国家。”

译者/何黎

中央经济工作会议前后，宏观经济的重新引发各方关注。如何正确理解改革与增长间关系？联系中共总书记习近平三中全会前在湖南视察时的一段表述，“转方式、调结构是我们发展历程必须迈过的坎，要转要调就要把速度控制在合理范围内，否则资源、资金、市场等各种关系都绷得很紧，就转不过来、调不过来。”

这段话虽然没有明确讲经济增速的合理范围是多少，但它非常清晰地点出了改革和增长速度之间的逻辑关系：要想推进转方式和调结构，就必须要牺牲掉一定的经济增长速度。

改革对短期经济增长既有正面影响也有负面影响

改革具有阵痛，比如减杠杆、去产能、加强对国企治理的管理、加强对地方财政和投资的管束、清理银行影子业务等等，无疑对经济增速影响是负面的，特别是短期对增长影响会立竿见影。但这种阵痛对长期是有大利的，它降低了未来经济的“尾部风险”，增强宏观的稳定性，代价是值得的。

与此同时，另一些方向的改革对经济增长有提振的效果，如放开二胎政策、户籍制度的改革等，有助于提振内需；如减政放权、放开创新、推动现代服务业发展等，则能提高经济效率。但这些政策可能对经济增长的效果会比较缓慢，需要一些时间的累积。

所以现实中可能会出现的情况在于，改革对增长速度的正向影响不能对冲掉负向影响，在某些时间段不能形成一种“无缝对接”的效果，从而在改革前期出现经济下行压力比较大，这非常正常的，也应是预期之中。

中国现在最应该避免是什么？那就是为了保增长把推迟减杠杆推迟（甚至进一步被动累积杠杆），而对经济增长正向效果（加需求、增效率）的结构性改革没有跟上，那么可能就浪费了改革最好的时机。

图1 中国整体债务率2009年开始迅速上升，2009-2010是第一轮加杠杆，2012-2013年是第二轮加杠杆。

不应过分担心就业，关键是提高就业与增长的弹性

从劳动力供给看，2012年我国15－59岁劳动年龄人口的绝对数首次出现下降，下降了345万。未来10年每年会下降500-600万。 也就是说中国的人口红利的窗口关闭了。

图2 中国的人口红利窗口的关闭

从劳动力需求看，经济吸收就业的能力并不疲弱。今年前10个月新增就业1066万人，就已经超过今年就业计划（尽管经济在下行）。这说明，由于服务业增长很快，目前经济增长与就业弹性可能正处于上升趋势。由于中国现代服务业未来的成长空间巨大，可以预计这种弹性的增长还会持续很长时间，这本身也是经济向更均衡的成熟经济体转型的过程。

如果一个百分点的GDP增速所带动新增就业的人数从150万提高到200万，中国未来可能只要5-6%的增速就可以实现就业目标。

中国应对经济减速的政策空间充分

应对减杠杆和去产能，中国手中还有牌。首先，中央政府的资产负债表是健康的，债务率目前处于较低的水平（22%）。如果利用好仍处于健康状态的中央政府的表，将企业和地方政府的债务逐步有序地转移至中央政府的表上，统一进行债务重组（具体执行的技术细节可以再进一步探讨，比方说中央可能要跟地方和银行谈一个价格，而不是全额埋单，通过倒逼硬化债务约束机制的建立，从体制上消除未来道德风险的发生）。

前面所谈“先转移杠杆，再行去杠杆”的方法，如果组织有序的话，能最大限度地避免无序相互践踏，将有效缓解流动性紧张，可以降低存量债务系统循环的成本，也可以为实体经济提供充裕的流动性。

因此，中央政府的财政要保持适度的弹性，至少在最近两年。值得注意的是，目前中国对外公布的赤字率实际上是中央政府财政，如果加上地方政府财政，2009年开始中国财政的实际赤字率平均在7%以上。

据国际货币基金组织的最新测算，2009 年中国的广义财政( 包括中央和地方) 赤字占GDP 的比重比2008 年增加了7.6%，达到15％，表明财政政策极其宽松。在随后的两年里，广义财政赤字占GDP 的比重大幅度减少到2011 年的5％，但到了2012 年则再次明显放松，赤字水平接近10％。因此，一定要控制住广义财政赤字水平，但结构必须变化，出路在于节制地方债务，为中央财政腾挪发债空间。

未来中国宏观政策考虑的方向何在？并不是要关死流动性的闸门，而是让流动性改道，流向有效率的部分，同时中国必须积极推进庞大的存量债务重组。

在未来两三年，中国可能要考虑有序地允许以下三件事情的发生：一是要允许僵尸企业关厂和破产退出；二是要允许不具备经济合理性的地方在建项目下马缓建，甚至停建；三是要允许僵尸信用终止，即信用市场违约和银行坏债的显性化，积极支持银行进行坏账的清理和核销。现在的状态是大量的增量资源被无谓地消耗在这三个方向。

终止僵尸信用的后果是经济短期下行的力度加大，资产价格的下跌。但应对这种状态的政策空间非常充分，这意味着如果僵尸信用真进入“破”的状态，政策空间反而豁然开朗，可能的方式如下：

1、可以强化资本项管制，可考虑“类托宾税”政策，防止短期资本大进大出；

2、可以迅速松绑汇率管制，增强弹性，使中国完整工业链重新获得动力，提振经常帐盈余，改善流动性的外部条件；

3、甚至可以实施某种程度的量宽（主动推低利率水平），从而降低整个债务体系滚动的成本；

4、开展金融救助措施，进行资产置换，类似于当年AMC的撇坏账模式，如发长期低利率特别债券对现有银行债权进行购买，积极推进债务重组；

5、实施可控的赤字财政政策托底社会底层（失业救济、失业保险、劳动力培训）。

（注：本文仅代表作者观点）

本文责任编辑 徐瑾 [email protected]

【编者按】：本文为FT中文网2013中国年度报告的一篇。

2013年的中国以官方大张旗鼓地宣传中国梦而始，以半个中国陷入雾霾的苦境而终。任何明白人都知道，中国的雾霾大爆发是过去三十年，特别是近十年经济发展模式累积的结果，而中国式地方分权恰恰在这个发展模式中居于核心地位，可谓成也萧何、败也萧何。

必须充分肯定改革开放以来地方分权对中国经济高速增长的贡献，但也需要集中谈谈中国式分权给中国造成的问题，包括席卷半个中国的雾霾难题。

中国式分权主要表现为行政分权和财政分权。行政分权主要是各级地方政府对辖区内的社会经济事务的管理和发展，尤其在规制的设定和执行上，享有高度的自主权。例如，在过去的十年里进行的几轮房地产调控，都是中央给大政方针，地方政府制定用于本地的具体规则。社会保障、环境保护的规制也或多或少以类似的方式形成和执行。

财政分权则主要是中央财政所做的几乎完全限于国防外交并维持中央政府及其职能部门（如海关和国税）运转，而国内公共物品和服务的提供，几乎完全由地方财政承担。这一点，清晰地表现在财政数据上（图1）。

2012年，在全国预算内财政支出中，中央占14.9%，地方占85.1%。而且，如果把预算外支出、社保基金支出、国有土地财政支出等加进来考虑，中国地方财政支出比重当接近90%。放眼世界，没有第二个国家达到这般财政支出分权的水平。美国学者兰德里在他的《中国的分权型威权体制》（2008）一书中，把中国的地方财政支出比重与世界其他50余国做了比较。仅次于中国列第二位的是联邦制国家美国，其地方（包括州和州以下政府）支出比重不到50%。按财政支出口径计量，中国是世界上最分权的国家，没有之一。

图1：中国预算内财政规模及其在中央与地方之间的分布，1978-2012

中国行政集权与财政地方分权古而有之

中国为什么能在地方分权特别是财政支出（事权）分配上成为世界的例外?

原因之一是中国历来如此。在漫长的帝制社会中，作为中央政府的朝廷，至少就其文官系统而言，规模非常之小，不过区区数千人而已。国内的一应公共和管制事务，从税收到教化（如科举考试），从驿站到河工，基本均由地方政府承担。甚至在军事财政也是如此。在朝代强盛之际，通常由地方政府在朝廷的统一调配递解下，供养所辖地区的军队；而在朝代衰落之时，则出现军阀控制地方行政，各自供养的局面。

如此分权，中国何以能够保持大一统数千年不倒？其奥妙之一在于秦朝形成并绵延不绝的皇权官僚体制。在正常情况下，所有县级以上文官和武将都由中央政府甚至皇帝任命，帝制中国的官僚政治集权为它的行政分权和财政分权奠定了政治制度基础。

从这个观点看，民国近40年的历史，大半是在地方军政一体的境遇下渡过的。中央政府，无论是在北洋军阀时期，还是南京政府时期，都没有达到帝制中国中央政府（朝廷）强政治集权的状态。

新中国同旧中国相比，则有沿袭有损益，但在变动中保持一点不变。这一点就是官僚政治集权。皇权虽然不再，但马列主义的民主集中制为政治集权，不但提供了更强的意识形态辩护，而且形成了更具操作性的手段。自建国至今，中共在各级党政领导由上级、最终为中央任命产生这一点上，从未有过一丝一毫的动摇。

然而，在行政和财政分权上，改革前后发生了重大的变化。建国后的前30年中央计划经济，地方政府在行政和财政事务上，几乎没有任何自主性。其主要表现之一是国家财政资金大量用于经济建设，特别是基本建设（通常占财政总支出的40%），国家经济建设主要由财政融资，而财政建设资金绝大部分由中央政府及其部委执行。因此，国家财政支出的半数以上由中央政府完成。这一财政支出中央集权模式直到改革开放初期依然清晰可见（图1）。

众所周知，这一经济管理模式使地方和民间发展经济的动力消灭殆尽。再加上改革前无穷无尽的政治运动和斗争，导致中国经济在毛泽东的晚年到了濒临崩溃的地步。

改革开放后财政大包干：中央地方均寻求机会主义

所以，改革伊始，中共中央一方面强调以经济建设为中心，努力完成从革命党向执政党的转变；另一方面则在坚守甚至强化官僚任命政治体制的同时，进行了大胆的行政分权和财政分权改革。著名学者许成钢教授把这一体制称为“政治集权下的经济分权”、或者“区域分权型的威权体制”，并精辟地指出改革时期中国出现的经济增长奇迹和众多的严重的社会问题如环境污染、贫富悬殊，均可从制度上归因于这个中国式分权体制。

中国式分权体制在1980年代的主要表现形式为财政大包干制。在此之前，中国的财税征收方式沿用自秦以来的一贯做法，由地方政府负责征收。但是，那时的地方不过是中央政府的税收之手，并无任何自主裁量之权。财政大包干给予地方政府以控制支配按契约规定的财政收入“剩余”，即划归上级政府后的所有剩余收入的权力。出于自身利益的需要，各地政府特别是那些经济增长迅速的地方政府，很快就学会能使自身利益最大化的与中央政府博弈的方法：一方面，它们只完成为财政合约要求的最低限度的财政收入，以求得将上解中央收入最小化。另一方面，它们想方设法变预算内收入为预算外收入，因为后者无需与中央分成。

这样做的结果是，财政收支规模占国民生产总值比重逐步下降，即便是把预算外收支规模加进来，国家财政规模占国民生产总值的比重仍然显著下降（图1）。这一发展，客观上起到了藏富于民、国退民进的作用，曾为邓小平所赞叹的异军突起的乡镇企业，就是在这样一种地方分权的财政制度下形成的。

然而，财政大包干的逻辑是不可持续的。上述地方政府预算内财政收入最小化、化预算内收入为预算外收入的手法，虽然没有违背财政包干契约，但毕竟是钻空子的机会主义做法。事实上，少数地方政府如北京市为了留住收入竟然在1990年前后向中央政府隐瞒了几十亿元的财政收入。而财政窘迫的中央政府，在1990年前后，不得不重演百年前晚清政府派员向富裕的广东省借款的苦戏。这些借款，从一开始，就没有还的可能和打算。

结果，财政包干制的逻辑下，中央和地方政府双双走上了机会主义的博弈道路。

分税制改革让中央和地方在扩大财政收入问题上一致

1994年1月1日开始实施的分税制改革，彻底改变了中央与地方在财政分权关系的逻辑。

改革把最大税种增值税定为中央与地方共享税，并由新成立的国税系统来征收，并按央75%地25%外加税收返还的既定规则统一划给地方政府。这一改革使地方政府没有机会在分成收入上搞收入最小化。更重要的是，财政包干制下地方政府在分成财政收入上执行最小化战略的动机不复存在。中央和地方政府在扩大财政收入的问题上利益完全一致。

各地政府不但努力协作在本地的国税部门征收国税，以期增加自己的分成收入。（因此，各地国税局的部门预算中，大约20%来自于所在地方政府的激励性补贴）。而且，与此同时，地方政府更是不遗余力地征收完全属于自己的地方专享收入，从预算内到预算外，从税收收入到收费收入，从社保基金收入到土地出让收入。原因无他，根据分税制的规则，地方政府对划给它们的分成收入和自有收入的使用，在不违背中央和国家的大政方针的前提下，享有充分的自主裁量权。

发展地方经济，成为扩大地方财政收入的最好的手段。这一点和经济发展是硬道理的GDP主义在邓小平南巡后被强化至极的形势相配合，驱动中国财政规模不断扩张（图1）。

分税制驱动下的GDP主义最终导致环境恶化

在1980年代，除了广东珠三角的例外，中国经济增长的动力来自离乡不离土的乡镇企业（尤其在苏南）和私人企业（浙江）以及地方国营企业。按企业所有归属分配财源的财税包干体制，促使地方政府非常看重企业的地方所有性质。土生土长的企业，通常会对家乡的水土保持应有的敬畏感，再加上它们多建于轻工业和耐用消费品产业，国人的消费尚未进入住房、汽车等需要消耗大量能源建造并使用的阶段，因此，1980年代的初期工业化并未对中国的环境造成重大的破坏。

而自1990年代中叶以来，在分税制条件下，地方政府对于企业的观点，发生了“不重所有、而重所在”的变化。招商引资俨然成为众多地方政府的头等大事。外来的企业，包括民营的，外资的，甚至国有的央企，大多缺乏本地企业对乡土的那般敬畏。中国经济自1990年代以来的“世界工厂化”、重化工化和房地产化的背后，往往都有不断流动的产业和金融资本和固守一地的地方政府的合作和共谋，而并非偶然地，中国地方政府的党政主官多为非本地人出任，而且变动频率极高。这些力量的结合，在使中国获得20余年两位数高速经济增长的同时，也使其付出了产能过剩、环境恶化的沉重代价。

改革带来的地方分权提供社保也是一种例外

1990年代，作为经济市场化改革的一部分，中国进行了“抓大放小”、“减员增效”的全国性的国有企业改革。结果，除了行政和事业部门外，单位不再成为中国劳动者的社会保障的提供者。中国开始建立政府主导的社会化保障网络。从那时到现在，这个社会化保障网络一直处于各地政府分而治之的分权实施状态。以最大的城镇基本养老保险基金为例，除了四个中央直辖市的例外，其余各地的统筹水平基本上仍然停留于县市层次。这一发展，大大加剧的中国财政支出分权的水平。

中国社会保障特别是养老保险收支的地方分权化，在全世界的范围上看亦属例外。发达国家不论采取联邦制或单一制，均由中央政府主导社会保障特别是养老保障。实行社会保障计划的发展中国家，也多由中央政府主导。

从理论上看，中央统筹社会保障，使保险基金库在一国范围内最大化，风险分散最大化，并有助于社会公平。进而言之，在资本和劳动力自由流动的市场经济条件下，社会保障财政的地方化根本无法成立。这是因为，如果某地提供比其他地方更好的社会福利项目，必然使它成为福利磁石，吸引大量人群来该地享受福利；与此同时，在财政分权的条件下，该地的福利开支只能来自本地的财政收入，为此它的财政征收水平不得不超过其他地方，而这必然使资本和劳动力以脚投票，远离而去。于是，在资本和劳动力充分自由流动的市场经济条件下，社会保障服务的地方分权化必然导致各地政府的“逐底竞争”，尽量降低税收水平，尽量少提供社会保障。这是造成在许多国家那里社会保障主要由中央政府提供的事实的主要原因之一。

中国之所以能够以地方分权的方式提供社会保障服务，根本原因在于户籍制度。依靠这个制度，地方政府能够在吸引资本和劳动力流入的同时，把非本地甚至非城市户籍人口排除于本地的社会福利网之外。结果，中国的社会保障福利能够在地区之间、阶层之间非常不平等的分配下延续至今。

中央政府的政策要求和转移支付虽然在一定程度上缓解了不平等状况，但离社会公正和效率的起码要求还差得很远。社会保障物品和服务分配的不平等又给予地方政府以强烈的诱因去维持并保护早已不合时宜的户籍制度。

总之，中国今天的众多公共政策问题，如产能过剩、环境污染、社会保障提供的低水平和不公平分配，都与中国式的地方分权息息相关。

这些问题的治理需要改革和完善中国式分权。首先，中央政府应当承担更多的事权，尤其是与社会保障相关的事权。基本养老保险由于只涉及到资金的收取和支付，由中央政府来操作即全国统筹，从技术上来讲完全可行。

其次，中央政府对地方官员政绩的考核标准，再也不能唯GDP是论。社会政策和环境保护应当成为优先考核标准。

最后，也是最重要的是切实落实基层民主参与。在经济发展和环境保护等事关公民切身利益的问题上，各地政府的决策，应该充分考虑当地居民的意见。例如，一个大型重化工投资项目可能确实为国家经济布局所需，而且也会给项目落户地居民带来就业和收入增长等好处，但也不得不考虑落户地的环境容量。项目落户地居民对这些问题的权衡应当进入项目决策的过程。厦门市民参与PX项目选址的决策就是一个好例。2007年，厦门市民通过和平理性的集体参与行动，促使地方政府做出PX项目选址从厦门改往漳州古雷半岛落户的决策。PX项目原定实施地点厦门海沧区，当时居民已经相当稠密，且与人口更密集的厦门岛隔海相望，近在眼前而项目新址古雷港经济开发区则人口密度远低于厦门，且相对封闭在工程上易于控制和管理。并且，PX项目落户于经济发展和居民收入水平显著低于厦门的漳州，具有更为显著的经济边际效应。于厦门、于漳州、于福建，都是多赢的结果。事实证明，厦门和福建的经济发展，并没有因PX项目未在厦门落户而受损。与此同时，厦门和福建的环境和空气质量在中国各地区名列前茅。

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